——兼论用“自由港+”引领我国新时代的自由港建设
李华九江学院经济与管理学院
摘要：党的“十九大”报告中明确提出了要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”的新要求。自由贸易港将成为我国新时代背景下培育经济新动能的重要平台，以及加速形成全面开放新格局的重要引擎。文章深入探讨了美国自由贸易区（FTZs）的主要做法，比较了我国自贸区目前与美国自贸区的差距。在此基础上，提出了运用“自由港+”的新思路，引领构建“自由港+体系化的政策配套、灵活的贸易准入、多样化与专业化并存的产业集聚、无边界的空间延展、多元开放的行业支撑”的制度体系，进而打造具有中国特色、符合中国国情、符合建设经济发展新动能、新引擎目标的新时代自由贸易港。
关键词：美国自贸区；主要做法；自由港+；中国自由港；启示
世界各国经济发展实践表明，任何国家经济实力的强大都离不开高度开放发达的对外贸易。当前，我国正在大力探索符合我国经济发展国情需要的自由港建设，除新加坡、迪拜、香港、汉堡等著名自由港的成功范例外，美国全方位全疆域的自由贸易实践也为我国自由港建设提供了深刻启示。由此，本文重点探索美国在自由贸易尤其是自由贸易区实践中的主要做法，并审慎的学习借鉴之，以期使我国的自由港建设在更高层次获得快速发展和推进。
一、美国自由贸易区的一般做法
美国没有特定和特指的自由贸易港，通常叫自由贸易区（FTZs），也叫“对外贸易区”，在美国外贸领域这是一个较为宽泛的概念，其既包括与其他独立经济体签署的区域间的自由贸易区，也包括美国境内的“境内关外”性质的特殊经济功能区，但其中有一些具备较高层次自由港的功能特点。
美国的第一个对外贸易区1936年设立于纽约市鲁克林，之后一直到1970年代，受贸易利益各方政策力量博弈的影响，自贸区在美国的发展十分缓慢，截止1970年，美国自由贸易区的数量仅10个，设立区域主要位于沿海及五大湖的港口地区。后来，由于受战后日本、德国等国家的经济快速复苏的冲击，美国外贸竞争形势日趋严峻，为借助自由贸易区的政策红利刺激对外贸易发展，美国联邦政府和各州政府开始大量设立自由贸易区，覆盖区域也从沿海和五大湖区域辐射到各州均有分布。不仅辐射面积快速扩大，自贸区的数量也迅速增加，至1984 年自由贸易区数量增加到83 个，成为美国自由贸易区的快速发展时期。进入20 世纪90 年代以来，美国自由贸易区进入持续增长发展期，1996 年自由贸易区数量增加到211 个，2000 年增加到231个，一直到2011 年的257 个[1]。近几年，美国的自由贸易区快速澎胀，至2015年6月，美国自由贸易区的总数达到854 个之多，成为全球自由贸易园区数量最多、管理最成熟的国家之一。其对全美经济发展的贡献度，亦成为美国获取国家利益及其实现全球战略的重要平台。
综观美国自由贸易区的运营实践，其数量增加快、覆盖的空间范围广、政策优惠灵活、所作用的产业门类全，表现出了极大的开放度和自由度。除了自贸区通常具备的灵活优惠的政策体系支撑之外，以下几种做法尤其值得我们借鉴。
其一，内外贸兼顾有效释放了自贸区的产业链接能力。通常而言，设立自由贸易区的主要目的是期望依靠制度红利吸纳境外生产要素资源、投资企业集聚于区内，进而东道国获取相应的贸易利益。但美国自贸区有一重要特点是内需与外需并重，甚至内需为主，外需为辅；内贸与外贸并重，甚至内贸为主，外贸为辅，这应当是对传统自贸区功能的一个创造性拓展。这种制度安排使自贸区不仅成为为美国提供贸易便利化的重要平台，更重要的是充分放大了自贸区的产业集聚功能。在自贸区内，美国通过吸纳外来投资，同时将自己本土的优势产业和生产要素最大程度的与外来资本深度链接，获取利润。而且，美国自贸区内生产的大部分产业还可以直接进入美国市场进行销售，完全不同于他国自贸区生产的产品只能再次外销的管理模式，这样不仅丰富了美国本土产品的门类，同时也降低了本土制造业产品的成本，极大地提高了本土制造业的国际竞争力。
其二，“主副区”共融有效拓展了自贸区的产业承载空间。美国自由贸易区分为通常用途自贸区与特殊用途副区，截至2015 年6 月，美国批准成立261 个通常用途自贸区和593 个特殊用途副区。通常用途的自贸区具有自贸区的常见功能，遍布各大洲，绝大部分位于临空、临港和陆路枢纽等交通要道位置。这种自贸区不仅地理空间有限，而且产业基础有限，大部分产业得依赖于外来投资。认识到这些不足之后，主区基础上的副区应运而生，副区的设立就不拘泥于区位优势的重要性，一般设立在产业发展基础较好的工业园区内，即便是内陆地区，在条件成熟的情况下也可以申请设立自贸区副区。通常，每个副区对应一个企业，但一个企业可以对应多个副区。对于有些因为用地成本、环保、固定投资较大等原因不宜落户在通常用途自贸区的企业，也可以享受到自贸区的政策优惠。据统计，美国自贸区副区经营活动已经超过通常用途自贸区，内陆各州副区入区货物与出口额从整体上看都高于一般用途自贸区，成为自贸区的主体。[2]
这种通常用途自贸区与特殊用途副区共融发展的模式，打破了以往以区位为重的固有模式，让自贸区承载产业的空间范围从沿海（湖）、沿边和临空区域演变为沿海（湖、边）与内陆双联动、以点带面、星罗棋布的灵活空间格局，也为加速内陆地区的对外大开放提供了新的路径。
其三，“场地可选择框架”提升了区内投资自由度。自2009年1月开始，美国自由贸易区委员会在传统场地模式的基础上实施了新的管理框架，称之为“场地可选择框架”（ASF），并提出了“磁铁场地”（Magnet Site）以及“用途驱动场地”（Usage－Driven Site）的概念。这种新的框架实际是主副区制度在自贸区产业承载区域空间范围使用的一个有益补充。在这个新的框架下，自贸区申请者可以根据经营需要和入区企业的需求灵活选择适合的场地申请做自贸区，只是需要依据所经营的不同产业门类经过不同等级的部门审批。[3]一般情况下，“磁铁场地”仅用于设立通常用途类自贸区，这类区域仅需对外贸易区委员会审批即可。“用途驱动场地”是为已经准备在保税区进行生产活动的企业设立的场地，其享有边界程序简化、退出容易等特点。在可选择场地模式下，企业进入自贸区或申请建立副区的审批权下放到自贸区内，申请审批时间缩短到30天，审批流程的简化极大的消除了企业入区以及从事制造加工活动的障碍。场地选择灵活、审批程序简便给潜在的入区投资者经营者带来了极大地吸引力，使得整个自贸区出口和入区的货物均加速增长。
二、我国自由贸易试验区与美国自由贸易区的差距
从前文论述可知，美国自贸区从无到有、从少到多、从零散到体系，在空间上实现了全疆域，在领域上做到了全覆盖，在政策上实现了全配套，在管制上实现了全开放，已经成为美国外贸经济发展的核心引擎。我国自2003年始，在上海设立自贸试验区，到目前为止已经形成了“1+3+7”的“雁阵”格局，这11个自贸区的发展路径日趋明晰，正在成为引领我国新形势下对外开放的新引擎。但相比美国实践来说，依然存在较大差距。
其一，优惠政策还略显零散未成体系。我国11个自贸区设立之后，都围绕加速形成我国对外开放新格局的战略目标，依托地域特色各显神通，开展差异化的政策试验，各种新的制度安排虽然相比成立之前有了新的飞跃，但与国外发展成熟的自贸区相比，还处于起步阶段。比如促进投资和贸易的税收政策还有一定的调整空间，税种、税收范围、税收比例等可以更加优惠；在外汇管制、利率自由、资金运营、跨境业务、金融创新等金融管制方面虽有很大放松，但实行金融自由化还遙不可及；产业投资政策的开放度和自由度也亦显不足，等等。有些具有积极意义的政策有些在自贸区之间已经复制推广，有些还停留在特定的自贸区内实施，离形成我国相对统一的自贸区制度体系还任重道远。
其二，投资准入开放度还存在较大差距。目前我国自贸试验区投资领域开放采用“负面清单”管理模式和准入前国民待遇，在金融、航运、商贸、专业、文化、社会服务等领域全面开放，在符合外资机构、组织以合资形式或独立形式，成立公司开展相关业务。而美国规定任何国外货国内的商品，除法律禁止或管理局规定为有害公共利益、健康或者安全者外，都可以不受美国海关法的限制而进入自贸区。相比而言，目前我国自贸区负面清单的投资口径还相对偏小，且仅涵盖准入前阶段。对投资准入开放在政策上、条件上、门类上还有一定的限制，在产品进出的管制上，还达不到其他贸易区货物进口自由，无配额限制的标准。
其三，自贸区的产业链接孵化能力还十分有限。美国自贸区内可以存储、展示和销售、重新包装、分类、清洁，尤其是可以搭配国内货物进行加工，这就从制度上打通了外贸企业与内贸企业有机融合的渠道。综合来看，我国自贸试验区目前还仅仅承载了引进投资扩大外贸出口的功能，对于与本土企业的链接、本土要素资源的利用能力还没有发挥出应有的功效。
其四，自贸区的贸易便利化程度还需加强。目前我国自贸区采取“先进区、后报关”、仓储货物按状态分类监管、推进“单一窗口”建设等改革突破，但货物从境外进入自贸区仍然要向海关申报，严格意义上讲，仍然属于“境内关内”。相对其他国家自贸区的“一线完全放开”而言，我国自贸区实施的“一线放开、二线安全有效管住”仍得继续松绑，真正实现“境内关外”，否则自贸区贸易便利化程度大打折扣，直接导致对贸易往来吸引力的降低。
三、以“自由港+”引领指导我国新时代的自由贸易港建设[4]
自由贸易港通常被视为开放程度最高的自由贸易区，往往能成为一个地区、乃至全球开放高地和贸易枢纽中心。因此，在党的“十九大”报告中，习近平总书记高瞻远瞩的提出了要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”的新要求。笔者以为，应当以“自由港+”理念为指引，充分借鉴以美国为代表的自由贸易及诸多各具特色的专业自由贸易港的成功范例与经验启示，将自由港由传统的一般贸易平台和工具升华成为集聚、配置境内外优质经济发展要素、创新力和生产力的平台空间，使之成为能催生、承载、链接、带动我国更大范围、更多产业、更广行业经济发展功能的新引擎。这里，就怎样运用“自由港+”的理念和思维做好顶层设计，构建具有中国特色新时代自由贸易港作如下探讨。
(一)自由港+体系化的政策配套。各国自贸区（港）都有独具特色的政策配套措施，各种产业发展、金融政策、贸易投资、税收优惠等共同构成了各国自贸区（港）贸易政策体系。目前我国在自由港建设制度创新过程中，一方面要对标国际通行的投资规则、贸易规则、金融规则，既要做到创新又要与国际接轨；另一方面在各种政策、规则制定过程中不能条块分割自成一体，不能盲目的照搬照抄别国的成功经验而失去了制度之间的匹配度，以及与我国自由港发展需求的匹配度。唯有这样，才能把自由港建成投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易港。
(二)自由港+灵活的贸易准入。自由贸易港通常是在国家与地区境内、海关管理关卡之外的允许境外货物、资金自由进出的港口区，外方船只、飞机等交通运输工具可自由往来。因此，通过取消或最大程度简化入区货物管制措施，最大程度简化一线申报手续，实现贸易便利化是自由港的核心。从自由港的通常功能来看，自由港首先对物流商贸、对需要进口原材料或中间产品，从事加工、进口再制造、维修等领域的企业是利好。但我国新时代的自由港必须能包容的吸纳大量转口贸易、离岸贸易以最大限度的获取巨额贸易量。同时，从前述美国自贸区的贸易实践来看，目标不能仅指向进出口贸易量本身，要以发展转口贸易、离岸贸易获取信息和数据流，如商品信息、订单信息、物流信息、商家信息等，进而从全球价值链的角度出发，综合利用全球资源，在自由港内布局更高水平的价值链平台，为国内制造业赢得市场和商机，进而带动整个国内产业的大发展。在稳定外贸企业的基础上，通过逐渐加大国内货物进入自由港的比重，引导国内企业深度嵌入全球金融与贸易分工价值链，实现促进外贸与带动内需同时并举的功效。概言之，在自由港规划建设上要兼顾国内贸易和对外贸易，走内需和外需、内贸和外贸同时发展的道路。
(三)自由港+多样化与专业化并存的产业集聚。探索建立自由贸易港，高层次的产业集聚是重中之重，这就必须重新审视现有的“负面清单”，要最大限度的减少负面清单对产业的限制范围，提高投资准入的灵活度和自由度。对于自由港产业集聚门类，一方面要在港区内实现国际贸易、金融服务、航运服务、专业服务和高端制造等产业实现多样化产业集聚，形成更好程度的资源优化配置；另一方面，针对一些原有产业经营特殊产业基础较好的港区还可设立专业的商品的自由港。如舟山群岛新区地处黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，这里将成为拉动长江经济带、发展跨海跨洋大宗商品贸易的重要担当者，这类自由港即可成为主要以铁矿石、石油、粮食、液化天然气等大宗商品交易及相关产业链经营为主要对象的自由港，并逐步在专业产品自由港的基础上衍生出更大规模的加工制造业、金融产业、配套的服务业，从而拉动经济更快增长。
(四)自由港+无边界的空间延展。受地理区位所限，中国第一批改革开放的前沿阵地位于东南沿海，中国第一批自由贸易试验区依然位于东南沿海，我国大部分内陆地区在对外开放大格局构建中始终暂缓一步，这也成为我国区域经济非平衡发展格局形成的重要原因之一。在新一轮的自由港规划建设中，要向更大空间范围释放自由港的政策红利，考虑到我国地域广阔、区位条件复杂的现实状况，借鉴美国实施的“主副区”共融的模式。在交通区位优良的沿海临港、临空区域设立自由港“主区”，在内陆地区一些政治经济综合基础优良的沿江、空港区域设立自由港“副区”，形成“一港多区”共存的发展模式，不存在政策优惠级别的差异，只存在经营产业范围的区别。这种模式亦正好与我国广泛作用于内陆地区的“一带一路”大开放战略相契合。
(五)自由港+多元开放的行业支撑。前述的制造业尤其是高端制造业、专业服务业在自由港的集聚，这是自由港赖以存在的产业基础。要在这些领域要实现更高层次、更大力度的开放，更大程度的吸引力，以金融自由化为首的制度保障及行业支撑是关键，这也是我国目前自贸区建设中的瓶颈性障碍。要加快金融制度创新，积极探索自贸区（港）内人民币资本项目可自由兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面的突破。建立与自由港相适应的外汇管理体制，鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化。同时要在区内创新金融工具、设立金融市场、削减信贷管制以及对境外金融机构入驻开绿灯、放宽或取消对银行支付存款利率的限制等一系列措施给金融管制松绑，极大地拓展区内企业的融资渠道，以高水平的金融自由化促进自由港的投资自由化、贸易便利化。
