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自贸试验区对推动制度型开放的主要成效、面临障碍及建议

发表于:2020-06-30 17:04 作者:admin

 

 [摘要] 制度型开放是我国开放的新阶段。自贸试验区自设立之日起,以制度创新为核心,聚焦制度型开放的内涵与特点,在探索制度型开放的新模式、构建制度型开放的新体制和打造制度型开放的新高地方面发挥积极作用。但目前仍存在着体制机制有待进一步理顺、制度创新与国际规则有待进一步接轨、相关部门的改革有待进一步深化、差异化试验任务有待进一步聚焦。未来建议自贸试验区要加快完善有利于接轨国际规则的制度框架、促进有利于差异制度试验的改革试点、构建有利于系统集成创新的体制机制和推动有利于成熟经验推广的制度建设。

中央经济工作会议指出,“推动全方位对外开放,要适应新形势、把握新特点,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2013年以来我国设立的自贸试验区,在推动制度型开放中发挥积极作用,成为新形势下全面深化改革和扩大开放的一项战略举措,为推动体制机制创新开辟了新路径,探索了新经验。

1 引言

2013年上海自贸试验区的设立,到2015年沿海四个自贸试验区的共同推进,再到20177个自贸试验区的落地,2018年海南自贸试验区设立,201982日,山东等6个自贸试验区的批准设立,我国自贸试验区经历了由点到线再扩展到面的发展,逐步形成由南到北、由东至西、由沿海到沿边的“1+3+7+1+6”自贸试验区发展格局。

自贸试验区作为我国自主在境内设立的特殊经济区域,在新一轮开放中牢牢把握了制度创新这个核心,在体制机制创新、促进投资贸易便利化等方面开展先行先试。

2 自由贸易试验区对推动制度型开放的主要成效

自贸试验区自设立之日起,以制度创新为核心,聚焦制度型开放的内涵与特点,在探索制度型开放的新模式、构建制度型开放的新体制和打造制度型开放的新高地方面发挥积极作用。

2.1自贸试验区探索了制度型开放新模式

自贸试验区作为自主开放的主要形式,引领了开放道路的探索,成为新时期的开放标杆。

2.1.1自贸试验区是园区开放的升级版

自贸试验区一般包括海关特殊监管区域,同时在功能上和政策设计上又超越了海关特殊监管区域。自贸试验区整体上在功能设计上超越了传统海关特殊监管区域的贸易、仓储、加工的功能,以建构政策制度框架为内容,既包括与贸易发展相适应的海关监管措施,同时也包括与经济发展阶段相适应的投资制度改革以及金融制度改革等内容。

自贸试验区主要任务几乎涵盖了改革开放的重大任务,涉及部门也几乎涵盖了经济制度框架中各个行政管理部门,开放载体的作用也由一般性的功能性开放园区向政府战略导向性试验转变。此外,从政策功能上,自贸试验区也开启了差异化开放探索的模式。传统的园区开放,从出口加工区到综合保税区,开放功能基本一致,换言之,东部地区的综合保税区与西部地区的综合保税区在政策功能上是整齐划一的,但是自贸试验区不同,除了贸易、投资、金融和事中事后监管等任务外,每个自贸试验区根据自身的发展基础和独特定位,有自身的差异化改革开放探索任务。即使就贸易投资金融而言,各个自贸试验区也可以根据自身的需求有更大的自主性。以贸易监管方式创新为例,不同区域的自贸试验区的产业不同,试验的贸易监管方式也有所差别。

2.1.2自贸试验区推动了服务业进一步开放

改革开放以来,我国开放主要是制造业开放为主。改革开放以来大量的海关特殊监管区域的设立也是以推动制造业发展为导向,以出口加工区、综合保税区、保税物流园区为代表的开放载体强调保税加工、保税物流等发展,也多以推动制造业开放为主。从自贸试验区开始,除了传统的制造业领域开放外,自贸试验区开始试点推动服务业领域和高端制造的服务环节的开放。除了在投资领域上强调特定产业的外资准入管理制度创新外,在贸易监管模式上强调了与服务业和制造业的服务环节发展相适应的监管模式,对高端制造业和服务业的集聚和发展发挥重要作用。

2.1.2自贸试验区促进开放动能转换

自贸试验区通过从规则和制度上探索缩小差距、寻找短板开始,明确了以制度创新为核心的发展道路。例如,在上海自贸试验区设立之前,我国传统发展贸易和吸引外资的动力在于劳动力资源和土地资源优势,从上海自贸试验区开始,我国启动了以贸易投资自由化便利化、改善营商环境为主要内容的制度创新,市场主体不是直接享受劳动力红利和土地资源红利,而是更多的享受制度变革带来的成本下降。

2.1.2自贸试验区推动了“引进来”开放与“走出去”开放的步伐

自贸试验区不仅关注高端人才、资金和技术等资源“引进来”的开放,也重视包括支持国内企业“走出去”投资。在全球范围内配置资源、加强国际产能和装备制造合作的输出式开放。自贸试验区试点的任务之一就是服务“一带一路”建设,不断创新拓展合作方式,扩大与沿线国家和地区的经贸联系,不仅提升了与发达国家的经贸合作,也加快深化与发展中国家的利益融合,推动贸易伙伴多元化。

2.2 自贸试验区构建制度型开放新体制

自贸试验区在投资、贸易、政府监管等领域,积极探索,不断试验国际公认制度和做法,开启了从被动接受国际经贸规则向主动对接国际经贸规则的新阶段。

3.1投资领域:建立外商投资“准入前国民待遇+负面清单”管理模式

在投资管理领域,自贸试验区建立了外商投资“准入前国民待遇+负面清单管理模式”,实现了更加全面和更高水平的市场准入。目前,在双边或多边投资条约中对在外资准入阶段采取国民待遇的形式主要有两种,一是发达国家所主张的“负面清单”做法,二是类似于WTO《服务贸易总协定》中的肯定式清单的做法。从发达国家经验看,在外资准入方面采取“负面清单”做法有利于促进投资自由化,而且,准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已经逐渐成为国际投资规则发展的新趋势,世界上至少有77个国家采用了此种模式。在全球贸易投资规则迅速重构背景下,自贸试验区积极借鉴国际通行规则,将对外商投资的“国民待遇”延伸到“准入前”,并探索建立“负面清单”管理模式,形成了与国际接轨的外商投资管理制度。以上海自贸试验区为例,除特殊领域外,取消对外商投资企业经营期限的特别管理要求,并不断缩减自贸试验区外商投资负面清单,在投资领域强化了同国际通行规则相衔接。

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