逆全球化背景下美国337调查新趋势及应对新策略

李清 刘莹 河北经贸大学

摘要: 当前，逆全球化思潮盛行，特朗普上台以来美国大力推行“美国优先”的贸易保护政策，337调查就是其中色彩浓厚的一笔。337调查自1995年开始近乎每年都会有涉华案件，2001年中国加入世贸组织后涉华案件频率更高，在当前逆全球化背景下337调查又有新走向，因此，本文对入世以来美国337调查进行了回顾，并提出逆全球化背景下337调查的新趋势和我国企业应对新策略。

在中美进出口贸易中，美国一直处于逆差状态，极大影响了美国国内相关产业的建立发展和就业岗位的增加，加之全球金融危机发生后，世界经济贸易下行压力加大，为尽快恢复发展美国经济，同时打压各国出口产品的国际竞争力，通过频繁采用打击范围广且成本低廉的337调查，便成为美国在进出口贸易过程中的一把利器。而近年来，随着特朗普政府上台，大肆宣扬“美国优先”政策，造成逆全球化兴风作浪，同时，也出现了美国对华发起的337调查数量持续保持在高位且使用频率日益增加，调查愈发向中高端产业领域倾斜的新特点。作为中国第二大贸易伙伴，其“美国优先”的保护政策与频繁采用“337调查”的打击手段，极大损害了中国出口企业及相关行业利益，其发展趋势值得关注，并要研究和应用新的应对策略。

一、入世以来涉华337调查案件回顾

337调查，即美国国际贸易委员会（United States International Trade Commission,简称为ITC）依据《美国1930年关税法》第337条发起的针对国际贸易中违反该条款的贸易调查，该条款主要针对在对美国的进口贸易中侵犯美国有效知识产权的行为以及其他不公平竞争行为。

（一）涉华调查案件的数量统计

根据相关统计数据，纵观2001年中国入世以来美国337调查情况，ITC发起的337调查案件数量和涉华数量均保持波动上升趋势，尤其在2011年达到最高峰；2012年起337调查有逐步缓慢同比下降之势，但该趋势仅持续至2016年4月，自2016年5月份开始，美国337调查案件又开始迅速回升。2016年ITC共发起53起337调查案件，接近历史最高数量，而仅2017年前三个季度的发起数量就已高达40起。近三年来，对我国碳钢与合金钢的首次调查，对魅族手机等国内知名电子产品的专利侵权调查以及对新兴产业电动平衡车连续多次发起的立案，从数量和力度上都对我国相关产业经济造成了沉重打击。

（二）涉华调查案件的产业领域

根据历年统计数据，2001年入世以来，2014年及以前美国ITC发起的涉华337调查案件中，被调查目标产品种类多样，包括机电产品、医药保健品、五矿化工、轻工工艺品以及林产、食品土畜，其中机电等轻工业产品最多，为60%左右，医药化工产业次之。而在近三年案件中，调查产业领域不断升级扩大，包括非金属矿物质品、文体教育用品、通讯电子设备、专用设备、交通运输设备、轻工艺品等多领域，并开始涉及钢铁行业，新兴电动平衡车等；调查集中分布在通讯电子设备类，专用设备和制造品也是近三年来的被调查高发产业领域。

（三）涉华调查案件的申诉原因

美国“337条款”管辖的与知识产权有关的不公正的贸易做法主要有三类：（1）进口和销售侵犯美国专利权、商标权以及版权等知识产权的产品；（2）制造、进口和销售违反美国反不公平竞争法的产品，如进口带有虚假原产地标识的产品、侵犯美国商业秘密的产品等等；（3）托拉斯型的不公平行为，如非法定价、价格歧视等。从历年美国337调查实践来看，上述第三类不公平贸易行为的判定标准比较严格且有许多不确定性，过去的十几年来，涉华337调查的诉由绝大部分是专利侵权，以2016年为例，18起涉华337调查中有16起是以专利侵权为诉由。从美国337调查的历史数据来看，专利侵权一直以来就是美国启动337调查的最主要诉由，涉华案件中这一比例始终保持在五分之四至百分之百。

（四）涉华调查案件的处理结果

由统计数据可知，近三年来涉华337调查案件中，中企胜诉率（中企胜诉数量占被诉企业总量之比）分别为3.1%、14.6%、21.7%。其中，在2017年上半年ITC结案的10起涉华337调查案件中，被诉涉华企业共23家，其案件处理结果结案分别为：缺席判决（4家）、申诉方撤诉（5家）、和解（6家）、同意令（2家）、败诉（2家）、其他（1家）、未知（3家）。涉华337调查案件低胜诉率一方面影响我国企业进军美国市场的步伐，紧缩甚至不得不放弃美国市场，另一方面必然会助长美国对华启动337 调查的气焰。

表1.2001-2016年美国涉华337调查案件处理结果

二、337涉华调查案件新特点

（一）调查数量持高，案件发起愈发频繁

美国总统特朗普上台以来，以“美国优先”、“制造业回归”为口号，大肆推行贸易保护主义，美国337调查发起更为频繁，力度更大，案件数量持高。根据中国贸易救济网显示的数据，从涉华案件数量来看，2015年涉华案件仅为10起，2016年上升至21起，同比上涨110%；2017年仅1月-9月就15起涉华案件，占今年前三个季度以来总案件数的37.5%，中国是除美国外涉案最多的国家；从涉华案件占当年337调查总数比重来看，自2016年美国大选、特朗普当政，该比重从2015年的28.6%上升至2016年的39.6%和2017年前三季度的37.5%，对华商品发起337调查的力度明显加大。

以对电动平衡车发起的337调查为例，自2014年该产品开始进入市场以来，成功成为拉动我国出口增长的一匹黑马。也正因如此，针对该产品发起的337调查也十分频繁，仅2015-2016两年，对其发起的337调查案件数量高达数十起，涉及我国数十家企业。

（二）机器人首次涉案，调查目标转向高端产品

随着世界经济的发展进步尤其是中国近些年的飞速崛起，美国337调查涉华目标产品也逐渐由低端制造业转向中高端领域。以2017年1～9月美国启动的40起337调查来讲，涉案产品分别涉及电子、机械、汽车、轻工和医药5个行业。其中，涉及电子行业的产品最多，占比60%；其次为轻工行业，占比17.5%；机械行业占比12.5%；医药行业占比7.5%；汽车行业占比2.5%。同期涉华的15起案件，也分别涉及电子行业、轻工行业、机械行业和医药行业。

值得一提的是，在我国机器人产业迅速发展的当下，美国iRobot公司以专利侵权为由于2017年4月18日向ITC提出申请，要求对美国进口以及美国国内市场销售的部分扫地机器人及其同类组件启动337调查，我国3家企业被列为指定应诉方。这是ITC有史以来第一次对机器人产品发起337调查。

（三）诉由主要为专利侵权，商业秘密调查快速增长

统计数据显示，2017年1-9月，在美国发起的337调查案件中，单独因专利侵权而被诉的占比达97.5%；另有1起则因存在不公平竞争行为而被起诉；就同期涉华337调查案件而言，15起案件的诉由全部为“专利侵权”。因此，专利侵权在新背景下仍是337调查的主要诉由，且越发频繁。

需要注意的是，337调查案件中针对我国企业的商业秘密调查案件近年来有快速增长之势。具体来讲，2012年ITC涉及侵犯商业秘密的337调查案件共三起，其中有两起是针对我国企业（一起是酚醛树脂，另一起是电子壁炉）；2013年ITC涉及侵犯商业秘密的三起337调查均涉及我国企业（涉案产品分别为碎纸机、履带式起重机、机械玩具鱼）。

（四）钢铁产品首次涉案，337调查政治色彩浓厚

2016年5月26日，ITC针对中国11家大型钢材生产集团及9家钢材贸易公司发起337调查，调查所涉指控包括：在钢协组织下协调产品价格，存在垄断行为（“反垄断诉点”）；通过黑客行为获取美钢生产高强钢的商业秘密（“商业秘密诉点”）；中国的钢铁生产企业伙同一些钢铁贸易企业通过对部分被告产品采取伪造原产地并经过第三国转运的方法来损害相关税令（“虚假标识原产地诉点”）。耗时一年多以后，当前仅剩反垄断诉点未有最终结果，其他两项中方均胜诉。

该钢铁案件调查不仅限于传统商业秘密指控，还涉及过去几十年几乎未出现的反垄断诉点以及虚假原产地诉点相关的指控。尤其值得注意的是，本次钢铁“337调查”案件所列明的被告包括了宝钢、鞍钢、首钢、河钢、沙钢和马钢等多家国内排名靠前的钢铁企业。可以看出，美国国际贸易委员会试图通过本次调查借用337条款将其权力范围延伸至反垄断、反规避等领域。根据该调查程序，美方一旦裁定企业有违规行为，相关产品或被永久禁止进入美国市场，因此，该案件政治色彩极为浓重，是特朗普政府在逆全球化背景下极力推行贸易保护主义的表现。

三、我国企业应对新策略

（一）收购337调查原告，变被动为主动

应对美国337调查方法众多，100%全资收购调查发起公司从而自然胜诉是最出人意料的一种，该途径适用于资本量充足，调查发起国市场在本公司产品销售中占据重要地位，或者在应对337调查过程中对自身较为不利的公司。全资或绝大部分收购调查发起者的股权作为一种不常见的策略，在需要衡量自身资金和市场比重的同时，也需要决策者拥有相当的魄力，但这种由被动变主动的应对策略的实施效果毋庸置疑。纳恩博作为一个2012年成立的中国初创公司是最好的例证，该公司也成为第一个提起美国337调查的中国公司。

案情如下，2014年9月9日，美国赛格威和美国德卡公司向美国ITC提出337调查申请，以侵犯其专利权和著作权为由，要求对电动平衡车及其组件启动337调查，来自美国和中国的13家企业被列为指定应诉方，其中来自中国大陆的企业8家，纳恩博（天津）科技有限公司正是其中之一。该案自同年11月ITC正式立案之后，一直处于焦灼状态，直至2016年4月1日，纳恩博（天津）科技有限公司与赛格威公司完成《股权购买协议》的签署。协议生效后，赛格威公司成为纳恩博公司的全资子公司。这意味着纳恩博公司已经不受第一起337调查案的限制，由被动转为主动，实现逆转。同时，纳恩博公司收购赛格威公司后，将拥有赛格威在全球的平衡车专利400多项，也意味着从此全世界的双轮平衡车专利权几乎将全部掌握在纳恩博公司手中。2016年5月18日，赛格威联合纳恩博在美国对英凡蒂公司和锐哲公司等美国平衡车厂商发起337调查。与2014年9月相比，被告由“几乎全是中国公司”变成“几乎全是美国公司”。

（二）提升积极应诉意识，注重维护自身权益

根据相关数据信息，涉华337案件中的我国企业大都选择庭外和解。337调查发起简单，但调查程序十分复杂且有很多模糊之处，这些特点在增加应诉难度的同时，另一方面也使得应诉企业获得准备时间。也就是说，若我国企业积极应诉，那么原告就需要提供有力证据等一系列措施来证明其专利权，以及美国市场今后依然会出售该专利的相关产品。比如从近几起针对平衡车的337调查案的最新裁决结果来看，我国几家积极应诉的企业（如杭州骑客）最终都被判“不构成侵权”，而其余几十家选择不应诉的被调查企业则被认定为是缺席被告，从而原告对缺席被告的指控被认定是真实的，其可以向美国ITC提出对缺席被告立即采取救济措施，如有限排除令或普遍排除令、禁止令等，这种裁决很大程度上意味着被指控企业完全失去了美国市场，损失惨重，假若美国市场又恰好是该企业的重要出口地，那么该企业则很有可能面临破产等严重问题。由此看来，涉案的国内企业主动放弃市场或拒绝应诉并非上策，相反，积极应诉能提供胜诉几率。

当然，即使没有成为被告，如果某项337调查涉及自身企业利益，公司也应以利害关系方的身份积极主动参与调查，防止自身利益受到侵害。主动应诉是一种投资，一起经典案例是：在2007年一起关于三氯蔗糖的337调查案件中，江苏盐城捷康三氯蔗糖制造有限公司就是在没有被指定为应诉方的背景下积极主动像ITC提出申请参与调查，耗资300多万美元，经过两年的拉锯调查，最终胜诉，换得了两百多亿元的市场机会和全球第二大三氯蔗糖供应商地位，而没有积极应诉的被诉企业则直接被判以禁止令。

（三）加快自主创新步伐，注重知识产权管理

我国一直以来都是337调查最大受害者，原因不仅在于美国滥用该项条款来抑制我国产品对美出口，更要看到我国出口企业本身在维护自身知识产权方面的淡薄以及由于自主创新能力不足导致的模仿和侵权行为上升。因此，要从根本上缓解甚至消除这种局面，必须推进知识产权发展战略，加快企业自主创新步伐，并将自身知识产权牢牢握在手中。创新是出口企业生存之根本，企业只有加大创新投入，加强全球专利布局并做好保护措施，才能有把握去主动沉着地应对337调查，拿起利剑积极有效抗辩，争取更大胜诉机会。具体来讲，政府要不断健全完善知识产权法律保护体系，建立专利池，加速专利的产业化进程和知识产权的标准化；企业在进行自主创新的同时及时申请在本国和美国和其他国家的专利保护，增强法律意识及维权意识。

以上文提到的平衡车337调查案为例，纳恩博（天津）科技有限公司之所以能成为第一个提起美国337调查的中国公司，杭州骑客之所以能通过积极应诉而获得有利裁决，拥有大量具有自主知识产权的专利是根本。纳恩博（天津）科技有限公司通过收购赛格威拥用了其在全球平衡车行业的400多项专利权；而杭州骑客在全球有200余项专利与专利申请，二者都拥有强大的专利池。

（四）发挥行会作用，鼓励企业抱团应诉

在涉华337调查案件中，中方很多案件的败诉或不应诉都是由于无法负担高昂的诉讼费，或者缺乏相应的应诉指导等经验。也正因如此，我国中小型出口企业近年来遭遇337调查的数量越来越多，且起诉方经常不战而胜。如果行会能够充分发挥组织协调企业的作用，形成保护知识产权和应诉合力，做到事前激励企业自主创新，监督提醒企业注册保护专利及知识产权，建立健全337调查预警机制，筹集行会资金；事中共享337调查相关案件证据材料及诉讼经验教训，帮助被诉企业分担应诉费用，为被诉讼企业提供资金和信息上的帮助；事后总结成功经验和失败教训，鼓励应诉成功的企业进行相关宣讲，会在很大程度上增加涉案企业应诉信心和获胜把握，切实转变当下企业怕应诉、难胜诉的局面，给予起诉方有力一击。

在去年针对我国钢铁产品发起的337调查案件中，中国钢铁工业协会就明确表示，坚决积极应对此次337调查的挑战，维护我国钢铁行业的合法权益。在实际应诉过程中，帮助搜集被诉企业钢铁研发的论文成果、报告等证据材料，通过各种层面的协商渠道对涉案企业施以救助，维护我国政府和钢铁行业企业的合法权益。