朱云芳 钟山职业技术学院
摘要：澳大利亚反规避调查法律制度建立于2013年，“轻微改变产品”这一类型的规避行为于2015年颁布，截至目前，澳大利亚已经发起五起反规避调查，其中三起针对“轻微改变产品”规避行为。在涉及中国产品的该类反规避调查中，澳大利亚反倾销委员会均裁定来自中国的部分产品存在规避行为，并由此扩大了原始公告中的征税范围。作为澳大利亚最大的贸易伙伴，中国必须深入分析澳大利亚以“轻微改变产品”为依据的反规避调查法律与实践，时刻警惕并积极应对此类反规避调查。
自2013年以来，澳大利亚建立反规避调查的法律制度后，截止目前，澳大利亚反倾销委员会（下称委员会）已经发起五起反规避调查，其中三起针对“轻微改变产品”规避行为。在涉及中国产品的上述两起案件中，委员会裁定部分来自中国的焊缝管、镀锌板在遭到澳方反倾销、反补贴后，存在“轻微改变产品”的规避行为，并由此扩大了原始公告中的反倾销征税范围。虽然澳大利亚针对中国的反规避调查只是开始，但其法律制度和实践，以及如何应对澳大利亚方的反规避调查值得认真研究。
一、“轻微改变产品”反规避调查的法律依据
（一）反规避法律制度概述
2012年，澳大利亚颁布了《2012海关修正（反倾销改进）第3号法案》［Customs Amendment （Anti‑dumping Improvements） Act （No.3）2012］，该法案规定在《1901海关法》（Customs Act 1901）第XVB篇关于反倾销税的特殊规定（Part XVB—Special provisions relating to anti‑dumping duties）中加入第5A章反规避调查（Division 5A—Anti-circumvention inquiries），该修正法案于2013年6月11日生效，这标志着澳大利亚反规避调查法律制度的正式建立。《1901海关法》第269ZDBB条第（2）、（3）、（4）、（5）款分别规定了以下四种规避行为：在澳大利亚组装零部件、在第三国组装零部件、通过一个或者多个第三国出口涉案产品、出口商之间约定。2013年，澳大利亚颁布了《2013海关修正（反倾销措施）法案》［Customs Amendment （Anti-dumping Measures）Act 2013］ ，在《1901海关法》第XVB篇第5A章中插入第269ZDBB条第（5A）款规定了逃避关税预期效果的规避行为，该条款于2014年1月1日生效。2015年2月，澳大利亚颁布了《2015海关修正（反倾销改进）规则》［Customs Amendment（Anti-dumping Improvements）Regulation 2015］在《1926海关规则》（Customs Regulation 1926）中插入第183A条，规定了“轻微改变产品”出口到澳大利亚的规避行为。2015年3月，澳大利亚颁布了《2015海关规则》（Customs Regulation 2015）、《2015海关（国际义务）规则》代替了《1926海关规则》，于2015年4月1日生效。
（二）“轻微改变产品”规避行为的认定
轻微改变产品规避行为是指对反倾销、反补贴公告（原始公告）所涉产品进行轻微改变，使轻微改变后的产品与原始公告所涉产品属于不同的税则号，进而达到规避反倾销、反补贴税的目的。根据《2015海关（国际义务）规则》第48条第（2）款的规定，“轻微改变产品”规避行为有五个构成要件：（1）产品（规避产品）从原始公告适用的某一外国出口到澳大利亚；（2）在该出口前，该规避产品被轻微改变；（3）规避产品在轻微改变的前后用途相同；（4）规避产品如果没有经过轻微改变，则该规避产品将会成为原始公告所涉的产品；（5）《1975海关关税（反倾销）法》第8条反倾销税或者第10条反补贴税不适用于该规避产品对澳大利亚的出口。委员会在其发布的2015/44号公告中通过无香味蜡烛（纤维或纸质的蜡烛芯）的例子对此类规避行为进行了阐述：A国出口商或者生产商为了逃避反倾销税对无香味蜡烛进行了轻微改变，加入少量的麝香制成了有香味的蜡烛，有香味的蜡烛虽然属于无香味蜡烛轻微改变后的产品，但被归为不同的税则号；进口商或者组装商从A国进口该有香味的蜡烛，由于反倾销公告所涉的产品只限于无香味蜡烛，因此澳大利亚进口商或者组装商没有缴纳任何反倾销税。在该案中，出口商便存在规避行为，进口商可能知道或者不知道该规避行为。
（三）“轻微改变产品”反规避调查的程序
《1901海关法》第XVB篇第5A章第269ZDBC条至第269第ZDBH条规定了反规避调查程序，除“逃避关税预期效果”规避行为，“轻微改变产品”规避行为和其他类型规避行为的反规避调查程序相同，具体有如下的步骤：
第一步：启动。澳大利亚反规避调查程序启动有两种情形：（1）生产同类产品的澳大利亚产业代表认为发生了规避行为则可以向委员会提出反规避调查申请，委员会审查后在20日内驳回申请或者发布调查公告；（2）部长认为发生了规避行为则可以要求反倾销委员会进行反规避调查，委员会发布调查公告。
第二步：调查。在“轻微改变产品”的反规避调查中，各方依照下列程序参与调查：（1）利害关系方必须在调查公告发布后37天内向反倾销专员提交与调查有关的意见；（2）反倾销专员应当于调查公告发布后110天（或者部长允许延长的期限）内发布基本事实声明的公告；（3）利害关系方在基本事实声明发布后20天内提交反馈意见；（4）反倾销专员经过调查以后，在调查公告发布之日起155天（或者部长允许延长的期限）内向贸易部长提交报告。
第三步：裁决。贸易部长收到报告后进行审查，并于30天（或部长认为的合适的更长的期限）内发布原始公告保持不变或者对原始公告进行变更的公告。
二、“轻微改变产品”反规避调查的实践分析
在实践中，澳方委员会会根据“产品轻微改变”的五个构件来确定出口商“是否存在规避行为”，所以，出口产品“是否被轻微改变”则是委员会审查的重点，其认定的依据主要有反规避调查申请书、出口商调查表、进口商调查表、移民与边境保护署的进口数据以及其他利害关系人提交的意见等，进行最后裁定。一下针对中国出口产品的案例加以说明：
（一）焊缝管案
2011年9月19日，澳大利亚海关与边境保护署发布2011年43号公告，对来自于中国、韩国、马来西亚、中国台湾和泰国的焊缝管提起反倾销、反补贴调查，并于2012年7月30日发布了终裁公告；到2015年5月11日，澳方反倾销委员会又以涉案产品为非合金焊缝管存在规避行为进行调查，并于2016年3月17日作出了仲裁。此反规避案件涉及的中国出口商（供应商）有5个，其中3个没有应诉，均被认定为存在规避行为，而积极应诉的大连斯瑞特高新技术有限公司（以下简称大连斯瑞特）、青岛祥兴钢管有限公司（以下简称青岛祥兴）最终出现了不同的终裁结果：大连斯瑞特被认定存在规避行为，青岛祥兴被认定不存在规避行为。因此，在案件中，委员会关注的问题是：出口商什么时候开始出口合金焊缝管的？在原始“双反”公告颁布后，出口商出口的非合金焊缝管数量是否减少？出口的合金焊缝管数量是否增加？减少数量是否与增加的数量相当？最终判断出口商在发布原始公告后出口的产品是否从非合金焊缝管明显转变为合金焊缝管等等。委员会根据是否存在“轻微改变产品”的五个构建进行调查后，认定两家公司除在产品物理特性、制造成效调查上存在差别，由此做出了不同结果的终裁。
大连斯瑞特在进口商调查表中主张：该公司虽然2013年出口费合金焊缝管遭到“双反”终裁后才开始出口合金焊缝管，但是其合金焊缝管只添加了含量在0.0008%及以上的硼，合金焊缝管与非合金焊缝管的生产、制造程序上有一些差别。委员会认为该出口商没有说明合金焊缝管的最大含量是多少，由此委员会认定：大连斯瑞特出口到澳大利亚的规避产品与原始公告中的产品在物理性质方面除了0.0008%及以上硼的存在没有其他区别，在制造程序上除了购买并使用合金热轧钢卷代替非合金热轧钢卷没有其他的区别，说明出口商只“轻微改变产品”的规避行为。
青岛祥兴在进口商调查表中主张：该公司早在2011年澳方反倾销前就出口合金和费合金焊缝管，其合金焊缝管在制造程序上除了需要不同的原料（即用合金热轧钢卷代替非合金热轧钢卷）外没有其他的区别，其并没有对合金焊缝管进行更多的阐述。青岛祥兴提供的工厂检测证明书表明：其提供的合金焊缝管包含多种合金，其中含硼量超出了海关税则中关于“合金”认定的最低含量；另外澳方进口商在调查表中主张：圣图从青岛祥兴进口合金焊缝管是为了适应特殊的需求（畜牧场），这种合金焊缝管比标准的非合金焊缝管更轻、更坚固。委员会据此认定：青岛祥兴提供的合金焊缝管与非合金焊缝管的区别为含硼0.0008％及以上，符合海关税则中关于“合金”的认定，并且具有更高的抗拉强度，即青岛祥兴提供的合金焊缝管比标准焊缝管更坚固，且2013年非合金焊缝管遭遇“双反”前向澳方进口商出口国合金焊缝管。
（二）镀锌板案
2013年5月15日，澳大利亚反倾销委员会发布了对来自中国的镀锌板出口进行反倾销反补贴终裁公告（2013年/66号公告）；2015年6月1日，澳大利亚反倾销委员会以“轻微改变产品”为由，对中国出口到澳大利亚的镀锌板发起反规避调查，并于2016年3月17日作出终裁。此镀锌板案共涉及7个潜在的出口商（供应商），其中3个出口商是因未在调查期内向澳大利亚出口规避产品（即合金镀锌板）而被认定为不存在规避行为，而供应商宝钢澳大利亚贸易有限公司（以下简称宝钢澳大利亚）虽然在调查期内供应了合金镀锌板，且没有提供任何资料，但最终也被认定为不存在规避行为。因此，我们将着重分析委员会认定其不存在规避行为的原因。
在该案中，虽然宝钢澳大利亚没有提交任何资料，但是进口商普瑞森部件澳大利亚有限公司以下简称普瑞森澳大利亚）提交了进口商调查表，提出了三个至关重要的主张：（1）宝钢澳大利亚提供的非合金镀锌板在调查期内比较稳定，不存在向合金镀锌板的明显转变；(2)宝钢澳大利亚提供的合金镀锌板有的是多种合金，有的是单种合金，但调查期内供应的合金镀锌板的合金含量都大大高于海关税则确认为“合金”的最低含量；(3)宝钢澳大利亚提供的合金镀锌板最终用途是制造汽车零部件，这些原材料规格是由普瑞森澳大利亚的客户决定的，即客户要求提供合金组件。此外，反规避调查申请人博思格钢铁有限公司（以下简称博思格）在2015年5月27日与委员会会面时提到，某种特殊的合金镀锌板为制造汽车零部件所需，非合金镀锌板不适合这种需求，而这种合金镀锌板必须添加0.0008%以上的硼或者其他合金(海关税则确认为“合金”的最低含量以上)。委员会根据普瑞森澳大利亚、博思格的主张认为宝钢澳大利亚提供的合金与非合金镀锌板的最终用途、可互换性是不一样的。委员会最终裁定宝钢澳大利亚不存在规避行为。
三、避免“轻微改变产品”反规避调查的几点启示
通过上述“轻微改变产品”反规避调查法律与实践的分析，我们可以从中得到很多启示。作为中国的出口商，需要避免澳大利亚反倾销委员会以“轻微改变产品”为由，进行此类反规避调查，并采取相对应的措施：
其一，要避免在同一市场出现反倾销、反补贴终裁公告发布后，再出口原始产品明显转变为出口规避产品的情形。如果发生这种“明显转变”，委员会则会认为，出口商的目的就是为了规避反倾销、反补贴稅。
其二，出口商更不能仅仅为规避反倾销、反补贴税盲目地改变产品。如果适应市场需求，需要改变产品物理特性，最终用途上一定与原始产品有更大程度上的区别。如果区别没有达到一定程度，委员会则倾向于认定属于“轻微改变产品”的规避行为；如果区别达到较大程度，委员会倾向于认定属于不同功能产品，不存在规避行为。
其三，除了产品物理特性差别外，原始产品与规避产品的成本也要有明显且差异能够量化，成本差异越大，越有助于委员会作出“重大”改变的判断。
其四，不同功能产品，不存在规避行为。在原始产品和规避产品的市场和销售渠道方面要尽量作出不同的安排，如果进口的渠道和方式有很大区别，这种不同的安排有助于委员会形成两种产品“不相同”的潜在意识。
其五，要善于联合澳大利亚的进口商一起进行抗辩，在焊缝管、镀锌板案中，圣图、普瑞森澳大利亚提供的进口商调查表至关重要，进口商的陈述比出口商的主张有更大的说服力。
其六，要明确说明“规避产品有原始产品无法替代的最终用途、出口规避产品是为了满足客户新的需求”， 在焊缝管、镀锌板案中，“青岛祥兴出口的合金焊缝管在物理特性上具有更高的抗拉强度、更符合客户需求” 、以及“宝钢澳大利亚提供的合金镀锌板最终用途是制造汽车零部件、而非合金镀锌板不适合这种需求”的抗辩，都起到了决定性的作用。
其七，出口商在调查期间还要善于运用反规避调查终止条款、复审条款，积极申请终止反规避调查，在调查结果不利的情况下积极申请复审，也会出现转机，改变不好的结果。
这些措施也是在分析澳大利亚反规避调查法律及实践的基础上提出的，对避免“轻微改变产品”反规避调查也具有很强的指导意义，只有将这些一般性措施和专属性措施结合起来，才能真正地从容应对澳大利亚“轻微改变产品”反规避调查。
