张超凤 成都理工大学工程技术学院
摘要：针对国际服务贸易产品所设立的市场准入限制等各类型壁垒的研究发现，服务贸易壁垒的多样性和隐蔽性进一步强化了其使用的灵活性，使得服务贸易限制措施的影响范围不断扩大，人力资本流动、国际标准和技术服务等壁垒又构成了我国服务贸易发展的新障碍，发达国家推动负面清单管理也对发展中国家的服务贸易竞争力提升和国家经济安全带来巨大挑战。本文主要分析了当前国际服务壁垒的新特点或新趋势，分析了加快我国服务贸易发展的新障碍，并对如何破解服务贸易新壁垒提出了相关的对策建议。
伴随全球产业结构的不断升级和国际分工的持续深入，通过国际市场交易促使服务业突破国界限制已经成为助推国家经济发展的新动力，发达国家和发展中国家都希望抓住这一发展机遇，以全面实现服务贸易自由化为基础，实现对国际市场的有效占据。为更好服务于本国服务贸易发展，以美国、欧盟和澳大利亚为主导的发达国家绕开多哈谈判成果，在严格保密状态下缔结《国际服务贸易协定》，但发展中国家及欠发达国家却仍然坚持以GATS为服务贸易自由化谈判的主渠道。综合各方利益诉求，笔者认为如何高效推进服务贸易自由化已成为国际贸易的焦点与难点，对处于转型期的中国而言，为实现本国产业结构与贸易结构的同步优化，更应该正视当前国际服务贸易壁垒的影响，并寻求有效破解途径。
一、当前国际服务贸易壁垒的主要特征
（一）市场准入限制形式多样且兼具无形性和异质性特征
贸易壁垒的初衷在于通过设立产品准入措施实现对国内市场的维护。服务贸易的无形性导致其贸易产品也多是不可储存和不可运输的；从贸易行为发生过程来看又多涉及人员过境，这些共同决定了服务贸易壁垒必然涉及对“人”的资格与活动的限制，而非以关税形式直接对产品进行管制。参考OECD在设置服务贸易限制指数时对服务贸易壁垒的分类，目前国际上针对服务贸易产品所设立的市场准入限制主要包括以下几类：一是，针对外资所有权的限制，主要涉及对外资持股数量、公司规模、本地居民等多方面的限制，关注点在于通过对外资在本国市场涉入程度的限制而实现对其发展的限制；二是对人员流动限制，主要是通过直接对职业许可、用工数量和本地居民比例的管控，以限制境外劳动力的过度流入；三是在竞争和国有化方面的具体要求，其往往以禁令形式限定产品广告的投放、资本使用上限以及主管企业资格；四是一些其他歧视性措施和国际标准，这同样是以规章条例形式限定外资企业在本国参与市场活动的范围，比如直接限制非本国企业对政府采购的参与；五是有关监管及其透明度的要求，这涉及对外资注册时所划定的具体标准和相关规章。
（二）外资所有权和市场准入限制是惯用限制手段
结合当前各国国际服务贸易活动的参与度和数据可查阅性，以OECD 的35 个成员国及巴西、中国、哥伦比亚、印度、印度尼西亚、俄罗斯、南非 7 个非OECD 国家为考察对象，通过对各国服务贸易壁垒的使用状况发现，在所涉及的18 个服务行业中，针对不同行业特征所使用的限制手段彼此各异，通过限制外资所有权而实现对外来产品的管控，主要分布在电视广播、海运、公路运输等行业，其中电视广播、海运、公路运输、保险、分销5大服务行业中限制外资所有权这一限制形式在5大贸易壁垒中的权重占比分别为39. 67%，35%、35%、31%、和30%；在电影、快递、商业银行、会计及空运行业中权重占比也均高于20%；而人员流动限制措施则是法律、工程和设计等行业惯用的限制手段，在5大贸易壁垒中的权重占比分别为29. 76%、26. 58%和25. 62%；竞争和国有化要求这一贸易壁垒则多用于音像、电信、铁路运输三大行业，其在所有贸易壁垒中的权重占比分别为27%、26. 31%和26. 31%；其他歧视性措施和监管透明度则主要运用与建筑服务贸易、计算机行业服务贸易，其权重占比分别为22. 07%和23. 76%。可见，虽然存在形式各异的市场准入限制，但鉴于限制效力的不同，目前国际上惯用的限制手段主要是外资市场准入限制。
（三）空运服务、法律服务和会计服务是主要限制行业
鉴于服务贸易壁垒的无形性和多样性，对其的有效测度始终是理论界和实物界的难点，综合当前惯用的频度衡量、限制度指数以及财务测量等方法，采用OECD所建立的服务贸易限制指数（Service Trade Restric-tiveness Index，STRI）对18个服务行业所面临的贸易壁垒进行测算，在所有行业中，空运服务、法律服务和会计服务面临市场限制最为严重，其STRI指数分别为0. 43、0. 36和0. 29；市场开放度相对较高的行业为音像、公路运输和分销，其STRI指数分别为0.17、0.16和0.14。这意味着，我国空运服务、法律服务和会计服务想要进入他国市场将面临较大的准入限制。例如，在空运服务方面，大多数国家均规定外资入股不得超过50% ，其中限制最严的国家为俄罗斯，其STRI指数高达 0.674；在法律服务方面，卢森堡、波兰对国内市场完全封闭，STRI指数为1，印度、印度尼西亚及匈牙利等国STRI指数均大于0.9，这就意味着其也基本处于完全封闭状态；同样属于知识密集型服务产业的会计服务则主要通过对人员和外资的共同限制而维护国内市场，其中，土耳其STRI指数为1，这意味着该国市场仍处于完全封闭，印度市场的STRI指数为0.89，虽未完全封闭国内市场，但开放度十分有限。
(四)在区域性服务贸易安排与谈判中推行负面清单管理
“负面清单”是一国明确的禁止贸易领域，1994年生效的北美自由贸易区（NAFTA）创立的“准入前国民待遇+负面清单”规则是负面清单模式实施上的突破，美国的积极推动使得强制性负面清单在2003年以后成为区域服务贸易安排中的主流模式。从服务贸易竞争力角度看，负面清单制度对发展中国家服务贸易竞争力提升和经济安全带来巨大挑战。由于“法无禁止皆可为”，负面清单制度极大地提升了市场透明度，难以预见的创新和变革不会进入负面清单使得市场开放度大幅度提升，政府监管和补贴等的纳入极大地提升了市场进出自由度，使得创新和监管能力较弱的发展中国家无法与发达国家公平竞争，一旦缺乏成熟和完善的法律体系，负面清单制度会提供给发达国家创设利益投机和输送的机会；另一方面，负面清单也对区域服务贸易缔约国的相关管理制度在广度和深度上提出了更高要求，前者要求面向整体服务业保证一定的覆盖率，后者要求基于二级服务部门分类细化直接或间接的具体规定；再者，负面清单制度使得市场准入门槛大幅度降低，市场主体数量会迅速上升，且生产自由度大幅度提升，监管部门事中和事后监管难度加大，若管理者的管理理念和能力缺乏实质性进步，负面清单制度极可能带来短期内的监管低效甚至失控，从而在根本上削弱服务贸易的国际竞争力。
二、新型贸易壁垒下我国服务贸易发展的新障碍
（一）服务贸易壁垒使用的灵活性使其影响范围不断扩大
服务贸易常伴随着人力、资本、信息等的流动，相较于货物贸易的单一表现形式，其产品范围更为广泛，这不可避免地导致服务贸易壁垒的多样性，服务产品的无形性和非固化形式又使得传统的边境措施未必能发挥预期效应，以制度、规则形式对市场准入条件和入市后可享受的国民待遇进行限定，将更有利于对服务产品设置有效的非关税贸易壁垒。在具体使用过程中相关限制性准则的制定权和解释权均掌握于东道国手中，其与正常的贸易管制措施间并无明显的界限，这就不仅确保了服务贸易壁垒较强的隐蔽性，也使得其在使用时可依据东道国具体需求灵活表现为一国强制性法律性措施、或是政策性措施，亦或是消极怠慢行为；既可在外国服务进入本国的市场前设置障碍，也可对外资进入后的经营管理进行限制。可以说，东道国无论是对服务贸易壁垒设置的时段，还是设置的具体形式均存在较大的选择空间，这就使得其可以根据本国服务业发展特点灵活选择使用适当的壁垒形式。
（二）发达国家对人力资本流动的限制加剧了服务贸易的困难
当前，发达国家日益占据高端生产链，对低技术含量的劳动密集型制造业大量外包，导致以生产性服务业为代表的服务产业同步外包，引发发达国家就业岗位的外流和对本地劳动力需求的下降。但自2008年金融危机后，发达国家经济发展速度的下降和就业率的下滑，使得其开始对服务业外包所导致的就业岗位外流格外关注，2009 年 2 月 6 日美国国会通过“雇美国人”议案，公开限制境外人员在美银行的就业比，特朗普上任后更是多次强调“购买美国货，雇用美国人”的政策理念；英国政府2017年1月也宣布将施行新的移民政策，限制外来务工人员来英，在颁发工作签证等方面可能会设置更多障碍。而服务贸易各要素间具有极强的互动性，对其中任一要素的限制都可能导致其他要素流动性的同步减缓，在限制境外人力资本进入东道国的前提下，若仅允许以商业存在的形式进行相关的服务业投资，那么整个投资行为所想要追求的结果是无法真正实现的，这最终所限制的就不再仅仅人力资本要素，而是整个服务贸易的发展。
（三）发达国家服务壁垒的合法化抬高了服务贸易的国际性准则
2005-2016年以来全球服务贸易的国家分布出现了较为显著的变化，来自于发展中国家的服务贸易增速打破了发达国家对服务贸易市场的长期把持，在全球服务贸易出口中的占比突破了30%，而且在旅游、建筑、运输服务、其他商业服务、计算机与信息服务五大产业出口中占比接近或超过40%，中国与印度更是跻身于全球十大服务贸易出口国行列，且2015年中国仅次于美国，成为全球第二大服务贸易国。据WTO公布的最新数据显示，2015年发展中国家的服务贸易额在全球占比达到了36%，转型经济国家、发展中国家对全球服务贸易增长的贡献度增大。对于发达国家利益的触动使得其更关注对本国市场的保护，结合当前服务贸易所普遍表现出的知识含量高、资本和技术密集等特点，在设置具体准入障碍或实施管制措施时，发达国家更多的偏好于强化知识产权壁垒和国际技术标准壁垒，并尝试通过公开、合法的行政、法律手段实现对贸易管制措施的支持，以实现贸易壁垒设置过程的合法化，一国国内规制或者说服务贸易的政府监管已成为影响国际服务贸易自由化的重要因素。
（四）技术性服务贸易壁垒成为服务贸易保护的主要手段
随着服务贸易主体从运输、承包工程等传统领域向知识密集型服务领域的转变，技术性服务贸易壁垒已经成为阻碍我国服务贸易走出去的主要障碍。技术性服务壁垒主要是一些针对服务贸易品的强制性或非强制性规定、标准和法规，及其对服务贸易的审批、认证和实验性程序形成的贸易阻碍。它不仅涉及服务贸易品本身，也表现为针对服务提供过程的各种规范，比如针对会计、金融服务的各种准则、内容、业务规范等歧视性规定，这些限制往往以法规形式表现，推动服务技术和服务品质要求不断提高，成为发展中国家服务贸易拓展的巨大阻碍。服务贸易技术性壁垒严重限制了我国服务贸易在他国的市场准入。为达到市场准入标准，我国服务企业往往要引入新的技术和专利、支付更高的服务质量认证费用等，削弱了我国服务贸易的国际市场份额和服务商品的国际竞争力。另外，一些具有自然垄断特征的服务贸易领域不可避免地导致东道国政府的干预。东道国可能通过负面清单管理规定超过所需的市场技术标准或者服务规范标准，形成事实上的技术性贸易保护壁垒，这种行业规范式的技术性贸易壁垒成为制约我国服务贸易竞争力的重要因素。
三、我国破解服务贸易新型壁垒的相关建议
（一）把握国际贸易壁垒的新特征，不断提升服务类产品的综合竞争力
面对新型服务贸易壁垒的不断出现和隐蔽性、合法性特征的强化，在完善我国服务贸易结构抢占价值链高端位置的同时，应着重强化相关产品的综合竞争力。针对发达国家以法律、技术为限制条件的现状，我国不仅要加快服务领域技术法规的建设，还应建立自我完善、科学的产品质量评定程序，并针对国外歧视性条款建立相应的预警机制。同时，政府应积极参与WTO 服务贸易多边谈判，通过对国际安全认证、质量认证、环保认证的一致性建设推进全球服务业标准化和规范化。为促进我国优势服务业的持续发展，还应拓展国际市场空间可将贸易壁垒少的发展中国家作为可进一步开拓的新兴市场，这不仅可减少对主要贸易伙伴国的依赖，也可充分实施服务贸易出口市场多元化战略。
（二）完善服务业基础设施，扶植和提升本土大型综合性服务企业的国际化水平
面对国际市场对于人力资本流动限制和技术性壁垒的强化，我国以知识技术密集型服务业和生产性服务业为服务贸易支柱，必须强化服务类企业自主创新能力。结合我国服务业基础，可优先选择经济基础良好且极具发展潜力的综合性大型服务企业在优化产业结构的基础上，持续拉动整体服务业国际竞争力提升；强化政府引导意识，通过政策优惠、资本投入和培育鼓励、支持和引导服务类企业积极开展创新研发，通过拓展新领域、创造新产品，培育新的利润点，借助境外经贸区形式推进跨国服务业规模化经营；进一步加快我国金融、咨询类服务业的国际化水平，为发展潜力巨大但经济基础有限的的中小型服务企业提供相应的资金支持，对于有利于结构升级的相关投资项目，政府应专门给予税收、金融优惠；同时，创新服务业发展思路，在合法、合规的基础上通过完善法律制度体系构建有利于改善本国服务业跨国发展的政策环境，以推动我国本土大型综合性服务企业加快走向国际化，积极参与国际竞争。
（三）建立境内外服务贸易支持网络体系，提升服务类产品的产业链地位
目前，我国服务贸易的优势仍集中于以旅游、建筑、运输等为代表的劳动密集型行业，很容易受限于国外贸易壁垒。未来在理顺国内服务贸易管理机制的同时，应优化服务贸易结构，加强对知识密集型、技术密集型服务业的出口服务。在鼓励基础良好的大型企业强化自主研发的同时，应鼓励经营方式灵活、产品种类丰富、产品特色鲜明的中小服务企业发展，政府相关管理部门应通过推进电子商务、境内外展示中心以及网络营销等商务平台建设，为服务类企业走出去提供必要的信息服务和政策支持；通过完善出口补贴扶持、信贷担保等政策拓展企业发展空间，助力服务外包企业打造高端服务能力；政府应通过调整服务业产业结构、出台服务贸易便利化措施，优先鼓励以计算机服务、电信服务和金融服务等为代表的技术、资本密集型产业发展，提升服务类产品在全球产业链层次。同时在地区间突破行业限制开展多种形式的合作，避免服务贸易立法涉及部门多、立法内容散乱的现象。
（四）加快推进双边或多边贸易区发展，扩大服务业领域的对等开放
考虑到各国经济社会发展背景、阶段和经济独立与国家安全，服务贸易壁垒问题需要辩证地看待。自由贸易政策通常都是由竞争力较强的国家推动，发展中经济体若不分情况地实施完全自由贸易政策或盲目地接受具有非对等性的自由贸易政策，势必会拉大与发达经济体的差距。自由贸易应该是一个基于互利对等、充分沟通协调、逐步放松管制和减少壁垒的过程。破解服务贸易壁垒的过程中，积极参与区域服务贸易协定是削减服务贸易壁垒的重要举措。应坚持保护与开放相结合原则，加大双边或多边贸易协定谈判，加快自由贸易区协议签署，充分利用WTO、GATS的“市场准入”和“发展中国家更多参与”的原则，用好WTO的贸易政策审议（TPRM）机制，综合运用经济、外交和法律等方法，在适度保护具有战略意义但尚不发达的服务部门的基础上，借助双边和多变交涉、协商和谈判机制，以我国服务领域的开放为条件换取其他国家相关服务领域的开放，在和平、安全、公平与对等的基础上利用多边互惠机制，商定国家间的互惠减让、签订互惠协议，促进多边双赢，不断削减服务贸易壁垒。
（五）加大国际服务的投资合作，拓展境外服务贸易新领域
依托区域双边或多边贸易协定，完善服务贸易管理体制，促进国内服务贸易结构升级是削减国际服务贸易壁垒的重要基础；完善国内服务贸易管理体制，利用WTO、GATS的有关无条件最惠国原则和透明度原则，通过双边或多边充分沟通协调，推动国内先进服务企业积极参与跨国服务投资合作，创新服务合作领域，实现多元化境外服务贸易新局面是突破服务贸易壁垒的重要举措。我国的服务贸易结构依然以传统的服务贸易为主，以金融、计算机与信息服务、知识产权、技术专利、特许权为代表的高附加值的现代服务贸易依然不够发达，只有不断升级的服务贸易结构，才能构筑突破服务贸易壁垒的坚实基础。商务部相关部门应规划完善服务贸易发展战略，积极参与制定双边或多边贸易法律，协调与其他国家的服务贸易关系，成立全国性服务贸易投资合作管理组织，及时搜集服务贸易投资合作信息，创设便利服务贸易投资合作的制度框架，在大数据服务领域，公寓服务领域、专利服务、特许权等高附加服务领域，推动国内标准与国际标准互认，在新领域中积极参与服务标准创立、标准制定，不断拓展境外服务贸易投资合作领域，以服务本土化支持服务贸易壁垒削减。
