于 鹏 商务部国际贸易经济合作研究院
于学卿 山东省日照山海天城建开发有限公司
一、APEC贸易便利化合作的进程
早在1994年，亚太经合组织（APEC）就提出到2020年实现贸易和投资自由化的“茂物目标”。而贸易投资便利化合作是APEC落实茂物目标的三大支柱之一。目前，APEC已经成为亚太地区贸易便利化工作的基础和主导力量。
新世纪以来，APEC持续推进贸易便利化计划，主要包括：2002-2006年，执行贸易便利化行动计划的第一阶段（Trade Facilitation Action Plan，TFAPⅠ），总体目标是使贸易成本降低5%；2007-2010年，执行贸易便利化行动计划的第二阶段（TFAPⅡ），总体目标是使贸易成本再降低5%；2011-2015年，执行供应链连接性框架行动计划（Supply Chain Connectivity Framework Action Plan，SCFAPⅠ），目标是使供应链在贸易时间、成本和不确定性的改善上整体绩效提高10%；2016年，在智利利马举行的APEC第24次领导人非正式会议批准了《第二期供应链连接性框架行动计划(2017-2020)》（SCFAPⅡ），意在进一步增进APEC地区的贸易便利化和供应链联接，将自2017年起得到落实。从目的来看，APEC贸易便利化主要可分为两个阶段：2002-2010年，主要以降低贸易成本为目的；2011-2020年，顺应全球价值链变化趋势，聚焦于提升供应链连接水平，通过打通供应链降低贸易成本，并将区域范围内的互联互通同贸易便利化紧密相连。
TFAPⅠ涉及海关程序、标准与一致化、商务流动和电子商务四大领域，APEC成员共选择了1400种贸易便利化具体措施。作为TFAPⅠ的延续和深化，TFAPⅡ形成了涉及14个方面、70个行动措施的清单。除了四大领域，TFAPⅡ在知识产权保护、政府采购、提高透明度和反腐败等营商便利化领域进行实质性合作，在改进国内规章制度、保障贸易安全等领域也加以更多关注。
SCFAPⅠ主要通过实施能力建设计划，帮助APEC经济体突破八类瓶颈，而打通这些关卡对于改善全球和地区供应链连接性起到基础性作用。考虑到这些瓶颈相互关联，且数据重叠，将八类瓶颈分为三个集群（表1）。2010-2014年，SCFAP针对八类瓶颈共设定了109项基础行动。根据2014年APEC贸易和投资委员会（CTI）的报告，93.6%的基础行动已经完成，只有极少数正在进行或缺少信息。
表1 SCFAP最佳范例项目一览
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所属集群 |
项目 |
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集群1：基础设施建设和能力培养 |
² APEC运输供应链的重型车辆道路安全措施 ² 亚太地区供应链绩效评估研讨会 ² 亚太示范电子口岸网络（APMEN） ² APEC绿色供应链合作网络天津试点中心启动研讨会 ² APEC贸易知识库 ² 对加急运输技术援助的能力建设和实施方案 ² 在全球价值链背景下提升供应链连接性的新方式研讨会 ² 供应链最后一公里第三方物流论坛和技术考察 ² 促进PPP模式发展无水港和物流园区以提高APEC供应链连接性 ² 供应链可视性的可行性研究 |
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集群2：精简程序 |
² 跨境电子商务的海关管制 ² 单一窗口能力建设研讨会 ² AEO区域能力建设研讨会 ² 跨境电子商务的海关管制研讨会 ² 建立单一窗口系统讨论会 ² 联合边境管理系统 ² 2012年APEC单一窗口区域性研讨会 ² 单一窗口系统的实施 |
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集群3：加强规章制度建设 |
² 2014年部长级会议批准APEC海关过境指导方针 ² 国家物流业协会（NLAs）最佳实践和效益简编 ² APEC海关3M海关策略框架 ² 在修订的《京都公约》基础上简化和协调海关程序 |
资料来源：APEC Supply Chain Connectivity Framework Action Plan 2010-2015:Final Assessment, November 2016.
二、对贸易便利化已实施计划的评价
根据APEC政策支持小组（PSU）的评估，通过实施TFAPⅠ和TFAPⅡ，APEC已经在2002-2010年成功降低了10%的交易成本。2016年11月，PSU对于SCFAPⅠ的最终评估报告出炉。评估报告从外部指标、内部指标和自我评估调查三个方面对SCFAPⅠ进行评价，下面将重点介绍。
（一）外部指标评价
第一，从绩效看，世界银行的物流绩效指数（LPI）和世界经济论坛的贸易促进指数（ETI）都表明，整体供应链绩效指标虽有增长，但涨幅较低，未达到设定目标。2015年APEC21个经济体的简单平均LPI指数为3.41，较2009年仅增长0.96%，离10%的增长目标（3.72）相差较远；而2013年ETI指数为4.67，较2009年增长0.91%，离2013年6.67%的比例目标（4.94）也有较大差距。
第二，从贸易成本看，虽然名义成本上升，但考虑了国内物价因素的实际成本下降，显示了良好的进展。世界银行营商环境指标（ DB）中2014年贸易出口名义成本较2009年增长2.08%，实际成本下降8.63%；贸易进口名义成本增长6.75%，而实际成本下降10.14%。这说明SCFAP对于降低贸易成本发挥了实质性作用。
第三，从贸易时间看，DB指标表明海关文件和程序时间大幅下降。2009-2014年，APEC成员成功地使贸易出口时间下降12.41%，进口时间下降10.19%。但LPI指标中的订货至交货所需时间大幅上升，可能是由于受访者回应率较低而造成采样误差，并与调查的地理特征有关，但这也应从政策层面引起充分重视。
第四，从贸易的不确定性看，APEC成员边境管理的透明度明显增强，但商业环境仍有待继续改善。从ETI指数看，贸易过程中额外支付或贿赂情况减少，对腐败的感知程度下降，但政府的整体监管质量和安全环境仍有待进一步完善。LPI出货质量指标的恶化也应在SCFAPⅡ阶段引起更多重视。
（二）内部指标评价
以下是针对各类瓶颈的具体内部评估：
瓶颈1（透明度）：报告主要围绕政策协调、利益相关者的参与、反腐败和商业确定性四点展开。在政策协调方面，报告指出，在新的监管措施出台时，21个经济体中仅有9个建立了恰当的通告渠道。而仅有11个经济体将贸易、竞争和市场开放有效纳入监管。
瓶颈2（基础设施）：报告指出，缺乏具有影响力并设计科学的项目，加上法律、监管和制度瓶颈，是基础设施投资的主要障碍。报告认为，下一步应当继续两项工作：一是设立供应链基础设施项目库。要精心设计，确保经济上可行且有利可图，而且要基于潜在的经济和社会效益予以优先考虑。二是改善PPP模式和基础设施投资环境，提升对私营部门投资的吸引力。
瓶颈3（物流能力）：报告认为，跨境服务能力低下是中小企业物流服务的主要短板，由于信息不对称，中小企业无法充分利用现有的政策和金融资源。APEC应继续加强两项工作：一是加强调整转型和适应能力建设;二是改进信息传播机制。报告建议建立一个国际物流平台（ILP）以支持小型物流服务供应商。
瓶颈4（清关）：报告认为，APEC成员过境清关差异较大，报告提出若干政策建议：发展单一窗口系统，实施世界海关组织的托运货物即刻放行指导原则，精简边境机构，建立清关客户服务机制，引入预处理和货物快速放行机制，允许报关费用电子支付并与货物放行分离。
瓶颈5（证明文件）：在原产地证书签发问题上有如下建议：继续提高贸易商自行签发原产地证书的能力，鼓励经济体对于非优惠待遇的贸易无需原产地证书入境，提高有关签发原产地的监管环境条件，开发电子系统使贸易商可以提交电子原产地证书，建设开放透明的仲裁和纠纷解决机制等。
瓶颈6（连通性）：具体建议如下：鼓励民间社会和私营部门参与基础设施规划，优先考虑配套物流服务，提供具体的运输和物流技能培训的劳动力发展规划。
瓶颈7（法规标准）：具体建议如下：鼓励成员坚持共同标准如《联合国海洋法公约》（UNCLOS）作为国际电信问题协调的平台，分享网络安全措施的最佳实践，制定重型车辆安全性实践手册，采用电子信息数据交换框架等。
瓶颈8（过境安排）：要进一步解决贸易过境企业所面临的障碍。
（三）自我评估调查
自我评估调查范围是APEC成员经济体报告的70个项目，其中有50个已经完成，20个正在进行中。项目覆盖单一窗口、海关、基础设施建设和物流领域等。超过1/4的项目针对瓶颈4即跨境通关手续，而瓶颈2（基础设施）、瓶颈7（法规标准）和瓶颈8（过境安排）是涉及最少的。瓶颈4、5（文件）和瓶颈1（透明度）取得的改善效果较为明显。跨境通关手续的改进表明APEC在全球跨境贸易的便利化方面一直处于最前沿。
从整体效果看，超过90%的项目被认为“优秀”或“良好”。这表明，这些项目起到了改善供应链绩效的作用，被访者要求对项目分别从政策、时间、成本和不确定性等方面进行评估，在政策和不确定性的改善上多数项目评价较高，而在时间和成本的改善上成效相对不明显。在被调查的项目中，有22个项目被认为十分成功，获得了最佳范例标签(见表1）。
多数经济体的自评表明，通过SCFAP计划，各国在时间、成本、不确定性和总体效益的改进上取得了良好的进展。根据PSU在2016年10月发布的《关于各经济体落实茂物目标进展的第二期评估报告》，仅以海关程序为例，APEC的APEC21个经济体取得了不小的成绩（见表2）。同时，实施SCFAP行动也面临着相关设施不足、信息缺乏、信息不一致和制度问题等各种挑战。
表2 APEC各经济体的海关程序近期进展一览
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国家 |
进展 |
国家 |
进展 |
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澳大利亚 |
2015年7月试行实施诚信贸易商（ATT）计划，期限一年。 |
新西兰 |
海关和初级产业部联合实施边境管理系统，其中贸易单一窗口于2013年8月运行。对海关法规进行了多次修订。 |
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文莱 |
2013年推出国家单一窗口，截至2015年12月包含11个机构。2014年6月加入《协调制度公约》。 |
巴布亚新几内亚 |
海关服务2013-2017年计划旨在加强边境保护、贸易便利化和税收。 |
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加拿大 |
实行eManifest倡议，这一强制性规定自2015年5月生效。与日本、韩国、新加坡和美国实施了AEO互认安排。 |
秘鲁 |
可做到抵达前业务办理。目前，8个政府机构的187项行政程序包含在单一窗口中，下一阶段将再增加7个机构的79项程序。 |
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智利 |
近年来采取措施加快海关自动化。2015年-2016年1月底实行AEO试点。税法改革加大对走私货物的处罚力度。 |
菲律宾 |
办理与海关局和出口加工区管理局相关业务时流程简化，自动化程度加强。 |
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中国 |
2016年2月起，在全国范围内实行自动进口许可证贸易的无纸化通关。2015年5月，通关一体化改革扩大到42个海关区域。与新加坡、韩国、香港和欧盟实施了AEO互认安排。 |
俄罗斯 |
2014年底起，货物完税价格的核查实现电子化。跨境货物运输所需清单减少。2015年12月，12个海关站点实现进口集装箱自动登记，此功能目前扩展到出口集装箱。 |
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中国香港 |
2014年4月部署海关风险评估系统。继续推进香港认可经济运营商计划。2015年12月起开始实行自由贸易协定中转货物便利计划。 |
新加坡 |
2014年4月实行战略性贸易计划（STS）。2015年1月起撤销对转运货物的许可证豁免。2015年3月设立Brani出口检查站。与美国、香港、中国等实行AEO互认。 |
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印度尼西亚 |
加入修改后的《京都公约》并于2014年11月生效。2015年3月启动AEO计划。2015年10月重启国家单一窗口计划，包括国家贸易库和东盟单一窗口。 |
中国台湾省 |
实行海关口岸贸易单一窗口系统、货物预报信息系统和货物流动安全系统。授权经营者数量从2013年11月的603家增加到2015年底的638家。 |
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日本 |
2015年1月，日澳经济伙伴关系协定（EPA）生效，引入原产地证明便利。与美国、加拿大、新西兰等国签订AEO互认安排。与德国、西班牙签订海关互助协定（CMAA），与新西兰制定海关合作框架。 |
泰国 |
2013年起实行国家单一窗口第三期，32个政府机构包括在内。参与东盟单一窗口试点，启动与成员国的电子文件交换。2015年成为修订后的《京都公约》缔约国。引入商品分类、估价预裁决，但暂停了电子评估裁决制度。 |
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韩国 |
2014年制定简化出口计划，出口报关所需细目从57个减至33个。2015年11月成立出口报关平台。2014年成立YES FTA中心支持FTA。中韩海关之间建立了电子数据交换系统。 |
美国 |
为促进贸易并提高边境安全，2001年组建自动商业环境（ACE）系统，到2015年5月所有进出口货物舱单数据必须通过ACE系统提交。2016年ACE升级成为单一窗口。 |
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马来西亚 |
截至2015年底，52家公司获得AEO资质。在国家单一窗口倡议下，已经实现100%的无纸化通关和使用电子舱单。 |
越南 |
2014年推出自主通关系统/海关信息系统，并将其连接到单一窗口系统。发布了若干旨在便利海关程序和明确货物处理规则的通告。 |
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墨西哥 |
继续单一窗口改革，在太平洋联盟内实现无纸化操作，共享检验检疫证书。截至2015年8月，在海关合作上签署双边协议23项，多边协议2项。 |
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资料来源：Second-Term Review of APEC’s Progress towards the Bogor Goals, APEC Policy Support Unit,October,2016.
三、下一阶段贸易便利化计划的主要设想
2014年的北京APEC峰会通过了《APEC互联互通蓝图（2015-2025）》，将SCFAP作为硬件联通、软件联通和人员联通三要素中软件联通的重要部分。在此背景下，并根据SCFAPⅠ评估报告的建议和以往贸易便利化工作经验，SCFAPⅡ设定了总体目标：“降低供应链上的交易成本，提高供应链的可靠性以支持亚太地区企业提升竞争力。”具体来说，SCFAPⅡ将更系统地解决五大核心问题：
一是解决边境管理问题。SCFAPⅡ拟采取13项行动措施：包括加强货物放行时间调查（TRS，Time Release Survey）；加强电子支付系统（e-payment）建设；扩大AEO互认安排（MRA，Mutual Recognition Arrangement）；协调经济体之间的货物处理标准；对影响贸易的边境机构及其管理模式进行识别；利用全球数据标准（GDS，Global Data Standards）协调边境管理；采用先进的IT技术和数字海关建设电子系统，提高供应链的可视性；建设开放、透明的争端解决机制和仲裁程序；对海关人员进行能力建设；推动各成员国成立贸易便利化国家委员会，落实TFA；边境管理机构加强对话和互动；各国分享上诉和审查的经验；加快实施单一窗口系统，努力实现国际单一窗口的互联互通等措施。
二是解决基础设施问题。SCFAPⅡ拟采取6项行动措施：具体有研究PPP模式在内的区域基础设施资金来源和投资模式；政府简化审批流程，减少审批许可；加强港口网络体系建设，包括但不限于亚太示范电子口岸网络；加强APEC海上贸易路线安全；加强高质量基础设施的能力建设；分享多式联运最佳经验。
三是解决物流建设问题。SCFAPⅡ拟采取7项行动措施：诸如加强电子支付系统的应用；加强物流领域的能力建设；加强物流服务在交通基础设施投资规划的作用；为运输和物流技能培训提供特定的劳动力发展计划；加强物流服务在多式联运投资中的作用；为物流和交通部门提供能力建设方案；加强绿色供应链合作机制。
四是解决监管合作问题。SCFAPⅡ拟采取6项行动措施：包括为贸易商提供准确的规则信息，但不限于APEC贸易知识库；提高贸易程序和监管的透明度；分享征求、收集和吸收公众意见的实践；为利益相关者制定可操作的、透明的、负责任的上诉制度；创建或更新进出口和过境贸易的实用指南；通过互联网设立反馈邮箱。
五是解决电子商务问题。SCFAPⅡ拟采取9项行动措施：具体内容将协调现有贸易法规和电子商务贸易规则；为中小企业提供可靠快速的航运系统；简化电子商务通关程序，提供安全快捷的24小时通关服务；保护消费者隐私，预防商业欺诈，减少知识产权侵权，确保网络安全；打击有组织的犯罪活动；促进网上交易，完善监管政策和支付服务；提高中小企业参与全球电子商务的参与度；落实APEC菲律宾长滩岛行动议程和TFA，精简海关程序；推动各国海关遵循世界海关组织（WCO）的即刻放行指南和非关税边境管制原则。
总之，SCFAPⅡ将降低贸易成本作为重点，同时也将着重解决全球供应链中出现的新问题，如电子商务、数字海关和网络安全等。下一步APEC将在2017年召开的越南峰会上继续推进SCFAPⅡ的工作，建立SCFAPⅡ实施机制，为五大问题设定具体目标，并设置定量或定性指标以衡量工作进展和成效。
