郭磊 安阳师范学院
二十一世纪，全球产业结构正在由“工业型”逐渐转向“服务型”，服务业已经成为各国综合国力和国际竞争力的关键，国际贸易竞争的重点正逐步转向服务贸易领域。由于WTO框架下多哈回合谈判长期停滞，发达国家发起了《国际服务贸易协定》（TISA）谈判，希望以诸边协定更新《服务贸易总协定》（GATS）不合时宜的旧规则，继续推进服务贸易自由化进程。欧美等国希望通过制定推行高标准的服务贸易新规则，帮助国内服务业获得更为广阔的国际市场，进而获得国际贸易的整体优势。中国服务业和服务贸易的增长速度很快，要形成以服务贸易为重点的对外开放新格局，妥善应对此新一轮的服务贸易自由化进程，有必要重新审视TISA谈判。
一、TISA谈判情况概述
（一）TISA谈判的主要阶段
TISA的早期磋商始于“服务业挚友集团”（RGF）的成立。多哈回合停滞后，世界银行等多个机构发布研究报告，呼吁以诸边谈判继续推进服务贸易自由化进程，这些建议得到了发达国家服务业界和政府的重视。2012年初，澳大利亚邀请美国、欧盟等经济体组成RGF，各方同意共同启动诸边服务贸易协定谈判。2012年12月，RGF制定了服务贸易协定谈判框架，初步确立了TISA的谈判目标、议题范围、文本结构和谈判方法等。参与各方也以此为基础获得了正式谈判的国内授权。
TISA谈判于2013年3月正式开始。自谈判之初，各成员就表示要达成一份高雄心水平的协议。谈判开始后，各方不断完善框架文本，商讨规制纪律，制定各类附件，提交并审议减让清单等。参与TISA谈判的成员几经变化，截止到2016年12月共有23个国家和地区，其中既有美国、欧盟、日本这样的发达国家，也包括哥伦比亚、秘鲁、巴基斯坦这样的发展中国家。金砖国家开始对TISA谈判持反对态度，认为其可能损害WTO多边贸易体制。在中国等国的态度转变后，又因为美国的态度消极，导致目前没有任何一个金砖国家加入谈判。
后续的TISA谈判面临不确定性，但前景尚较为乐观。由于特朗普在美国总统大选中意外胜出，鉴于其在竞选中发表的贸易政策主张，奥巴马政府的“3T”贸易战略前途未卜。特朗普已明确表示，将在上任首日发布总统行政令退出TPP，美国缺席将使TPP达不到生效条件而胎死腹中。而法国和比利时等国国内对TTIP反对之声较多，欧盟通报称TTIP目前处在自然暂停（natural pause）状态，待美国新政府就职后才能重启谈判。唯有TISA目前照常推进，特朗普也未对其表示过反对，加上美国国内服务业的强力推动，尚有较大可能性完成谈判，并在各国得到通过后生效。
（二）TISA谈判的最新进展
根据欧盟官方网站披露的信息，最新进行的第21轮谈判由欧盟主持，已于2016年11月2日至10日举行完毕。总体上，在敲定协议文本和为最有争议的突出问题寻找解决路径方面，谈判各方取得了良好进展。本轮谈判首先就各方10月底交换的第二次修改的出价进行了讨论，之后主要推进了协定文本的技术性讨论。各方主要讨论的关键附件包括透明度、国内监管、金融、电信、电子商务、本地化和“模式4”，亦涉及运输服务、专业服务、国有企业和送货服务。各方还讨论了包括争端解决在内的制度性安排，但没有正式设定谈判结束的期限。值得注意的是，本轮谈判还讨论了允许在TISA委员会中设立观察员的可能性，以及可能发生的在协定签署后修改减让列表的问题。
按照目前的进度，TISA谈判已不可能在2016年年底前结束。但预计2017年TISA将正常重启谈判，届时美国方面将由特朗普政府接手。新政府对奥巴马留下的各种“政治遗产”并不热心，而且截止到2016年12月12日，特朗普尚未提名新的美国贸易代表，很难预测其在TISA问题上的具体立场。虽然美国新政府对待TISA的态度具有不确定性，但由于TISA契合全球产业格局的整体变化，顺应国际服务贸易发展的需求，能够满足美国服务业扩张的需求，因此新一届美国政府不太可能退出谈判，各方继续推进TISA谈判的可能性较大。而且正是因为这种不确定性，使得金砖国家等其他成员加入的可能性变得扑朔迷离，充满变数。
（三）TISA谈判的主要分歧
虽说参与TISA谈判的各方基本上志同道合（like-minded），但立场不同，利益有别，各成员在不少问题上均存在分歧。截止到第21轮谈判，部分问题经过磋商已基本达成一致，但也有不少分歧没有得到解决。
首先是众所周知的多边化分歧。在未来是否将TISA谈判成果多边化问题上，欧盟和澳大利亚等国持赞成态度，而美国则表现的比较犹豫。欧盟始终认为TISA是对多哈谈判的促进（boost）而非终结，TISA和GATS的文本是完全兼容的（compatible），各成员可以直接用TISA中的减让承诺替换现有的GATS承诺，就如同“电脑升级软件一样”。只要TISA成员达到一定数量，便应该回归WTO多边贸易体制。而美国为了遏制他国，唯恐金砖国家等“搭便车”获利，多次公开主张TISA谈判的成果应仅适用于诸边成员，实际上是反对将TISA多边化。
其次是持续存在的包容性和透明度分歧。包容性分歧主要体现在对新成员申请加入的态度是否积极，部分根源在于对TISA的多边化意愿不同。欧盟坚持TISA谈判应对其它WTO成员开放，认为如果金砖国家和东盟成员国不参与，TISA的实际效果将不如预期。且只有更多国家加入TISA，才能满足WTO“关键多数”的比例要求，使TISA自动实现多边化。而美国对新成员加入的态度较保守，更倾向于先在RGF内部完成TISA谈判，然后再考虑吸纳新成员。正是因为存在多边化和包容性分歧，所以各方对谈判内容的透明度也存在差别，目前欧盟的透明度要高于美国。
最后是具体规则上的分歧。第21轮谈判后，各方在具体规则上的尚存一些分歧：一是在市场准入方面，各成员对“新服务”问题仍存在争议，二是在最惠国待遇问题上，对是否实施“向前看的最惠国待遇”，也有学者称为“非成员最惠国待遇”和“最优PTA实践”，各成员意见不一，正在寻找折衷方案；三是“模式4”谈判，目前的主要问题集中在欧盟贸易和移民政策的传统区分上；四是“本地化”分歧主要集中在“高管和董事会”条款，各成员在自贸协定中的实践不一致；五是本轮谈判涉及的数个具体服务部门以及国有企业等专门规则，亦分别存在或大或小的分歧，需要继续深入讨论。
（四）美国排斥中国加入TISA谈判
中国于2013年9月30日正式提出加入TISA谈判，尽管欧盟等成员表示支持，但一直未被接纳，主要原因在于美国的态度并不积极。表面上看是因为美国怀疑中国加入谈判的真实意图，担心中国提出的新议题和减让承诺会“降低全球贸易标准”，甚至有可能是不怀好意的“搅局者”；实质原因是美国仍在实施其遏制中国发展的总体战略，有意在构建TISA等新的自贸协定时绕过中国，意图在未来的服务贸易中孤立和排斥中国。
美国一直不希望中国在TISA谈判结束前加入。作为TISA谈判的发起者和主导者，美国多次强调TISA的开放性，声称欢迎更多国家的加入，却对中国的加入费尽心思设置了不少障碍。早在2013年10月，美国的贸易谈判代表迈克·弗罗曼就针对中国加入专门提出了5个条件，即“中国在与美国谈判双边投资协议时的立场，上海自由贸易试验园区中的投资改革情况，十八届三中全会可能宣布的潜在的改革政策，中国在过去谈判中是否热衷高规格服务贸易承诺，以及中国是否完全执行两国电子支付服务争端的WTO裁决”。这显然不是加入TISA的一般条件，而且主观性很强，是否符合全由美国单方面判定，明显缺乏诚意和公平，因此中国已明确表示拒绝接受。
美国希望中国能全盘接受订好的协议内容。2013年服务业挚友集团（RGF）会议对新加入成员提出3个条件，一是接受已确定的关于谈判的法律框架文本，二是及时提出市场准入承诺，且承诺水平不能低于GATS，三是不得在现有文本和议题外再提出新的内容。可见美国的如意算盘可能是，在谈判结束前阻止中国加入，待按照自身需要制定好新的贸易规则后，再设法让中国全盘接受。谋划虽好，但一个忽略甚至损害中国利益的TISA，中国政府绝对不会轻易接受。
二、TISA协议的主要规则特点
（一）比GATS覆盖的服务领域更加广泛
TISA谈判基本沿用了GATS对服务的分类方法，即WTO秘书处专门制订的《服务部门分类及对应 CPC 编码》（W/120）。自1991年W/120问世到TISA谈判已有20多年，这期间随着互联网等科技的进步，出现了一些W/120没有覆盖的新服务。如乔布斯时代之后的苹果手机虽已不再具有绝对统治地位，但苹果公司提供各种程序下载的应用商店App Store，因为苹果手机巨大的保有量，却呈现出越来越好的发展态势。2016年3月，苹果App Store的总下载次数已突破250亿，正在成为其更大的“现金奶牛”。这种现象同样存在于谷歌公司的Google Play，微软公司的Windows Store等。此类虚拟服务贸易平台具有潜在的巨大海外市场，理论上可以进行全球性信息产品交易，其承载的巨大贸易量被称为“App经济”。TISA在“跨境数据流动”等规则中对此类新服务有专门规制。此外，早先W/120只在“商务服务”中包括了有限种类的能源服务，TISA则将其作为了独立的服务部门，覆盖范围有所扩大。
（二）比GATS的自由化水平更高
首先，TISA成员的市场准入比之GATS原来的减让表有所增加和改善。GATS成员只对承诺的服务部门给予国民待遇，而TISA成员的国民待遇采用负面清单，对清单外的所有服务部门都给予国民待遇。其次，TISA设置了“冻结条款”（standstill clause）和“棘轮条款”(ratchet clause)，共同构成了自由化水平“禁逆转”机制。“冻结条款”使各成员的减让承诺反映当前实际的开放水平，不再增加新的或更严格的贸易限制措施。“棘轮条款”使各成员取消的歧视性措施自动“锁定”，除非在减让表中专门排除，否则将自动纳入协定中而受其约束。再次，TISA欲实施“向前看的最惠国待遇”机制，即成员在未来缔结的双边协定中提供的优惠待遇应给予所有TISA成员，这保证了成员在TISA承诺的自由化水平不低于其它贸易协定。
（三）比GATS的纪律要求更加严格
首先，TISA涵盖了GATS中的很多核心条款，又在此基础上对透明度等规则进行了强化，对成员提出了更高要求。其次，TISA根据成员建议制定了新的和强化的纪律，适用于国内规制、国际海上运输服务、信息和通信技术服务（包括跨境数据传输）、电子商务、与计算机相关的服务、邮政和快递服务、金融服务、自然人流动、政府服务采购、出口补贴和国有企业等。例如国有企业竞争中立规则，主要是防止政府支持国有企业获得不正当的竞争优势，或阻碍与私营企业的公平竞争。要求国企在从事商业活动时必须遵循商业考量，必须提高经营信息透明度，及时披露所获政府补贴等。此类纪律规则还包括减少“当地商业存在”、“当地管理层和董事会”等当地化要求，以及确保外商及时、透明、公平地获得提供服务所需的许可和授权等。
三、中国对TISA谈判的应对策略
（一）加强对TISA的研究和评估
要妥善应对TISA，就要及时跟踪谈判进度，深入研究谈判内容，认真分析各方的减让承诺。中国可以通过WTO现有机制，要求TISA成员提高谈判的透明度，及时向WTO其他成员通报谈判进度和内容。首先，中国要吃透TISA相关议题的具体规则并对其影响进行评估，也要对比国内现行政策和法律与TISA规则的差异，制定好应对未来新规则的预案。其次，尤其对中国未来被TISA排除在外和加入TISA两种情况下，可能对国内相关产业造成的影响进行分析和预判，要考虑在规则许可的范围内采取必要的保护措施，维护好中国服务业的核心利益。最后，要研究TISA多边化的可能性及中国可能发挥的作用，尽力争取使其回归WTO多边贸易体制，避免国际服务贸易规则碎片化。
（二）继续寻求加入，争取美国新政府的支持
不加入TISA谈判，就无法在新规则中反映本国诉求，因此中国应继续寻求加入。根据欧盟披露的文件，TISA在谈判中和签署后均允许其它WTO成员加入。截止到第21轮谈判，TISA尚未设定结束谈判的最终时限，理论上中国还有可能在谈判结束前加入。因为欧盟等多数成员赞成中国加入，所以目前关键在于美国新政府的态度。正常来讲，美国服务业不会愿意放弃中国市场，特朗普政府有可能最终会选择支持中国加入。美国提出的5个特殊加入条件表明了其关切所在，虽然中国已明确拒绝，但仍可以继续深化上海自贸区中的投资改革，在中美双边投资协定中做出更高规格的承诺等，并加强与美国新政府的沟通，争取其转变立场。
（三）做好加入准备，预先研究减让承诺
中国加入TISA谈判具有现实可能性，因此应预先研究符合中国国情的减让清单。TISA减让采取混合清单模式，即市场准入采用正面清单，国民待遇采用负面清单。对中国来讲，在市场准入问题上，服务市场的开放可以积极，不能冒进。可以考虑优先开放已具有相当国际竞争力的比较成熟的服务产业。在金融、电信等关键领域，中国要防止发达国家的服务渗透过深，还要尽力争取较长的过渡期，以便为国内调整留出足够时间。在国民待遇问题上，中国可以扩大推行“准入前国民待遇加负面清单”的管理模式，并逐步缩小负面清单的限制范围，但应坚持在信息安全等敏感部门对外国企业设置限制性条件。
（四）做好缺席准备，实施对冲与反制战略
中国也有可能最终缺席TISA，应提前布局应对，避免在未来的服务贸易盛宴中被边缘化。应该说，无论是联结亚太经济圈和欧洲经济圈的“一带一路”战略布局，还是中国正在紧锣密鼓推进的多项双边及区域性自贸协定谈判，都可以在某种程度上抵消缺席TISA可能带来的负面影响。由于美国新一届政府在亚太地区的贸易战略具有不确定性，且TPP明显有破产之虞，澳大利亚等国正在将注意力转向中国支持的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和亚太自由贸易区（FTAAP）等方案。中国应在这些方案中提出合理的服务贸易新规则，尽力构建相对平衡的服务贸易体系，力求在服务业全球分工和定价等方面获得公正对待。
（五）增强产业实力，提高我国服务业发展水平
“打铁还需自身硬”，决定一个国家服务贸易地位和获利程度的决定性因素，是其服务业的综合实力。规则制定权来自于产业实力，而非相反。对中国来讲，只有不断提高本国服务业的发展水平和竞争力，才能更顺利地参与像TISA这样的服务贸易协定，更有力地主张公平合理的服务贸易新规则，更好地履行自身的国际义务，最终争取更大的贸易利益。而中国服务业要发展，不能单纯依靠某一个国际协定，也不能只靠五花八门的产业政策和扶持措施，而是要下大力气不断打破市场垄断、理顺市场机制、规范市场秩序、塑造社会诚信和规范政府行为等。
