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USMCA原产地规则变化对中国的影响及其启示

发表于:2020-08-27 10:54 作者:admin

林黎*

上海外国语大学贤达经济人文学院  上海  200083)

摘要:《美墨加协定》对汽车、纺织业原产地规则做了较大的调整,不仅提升了区域价值含量标准,还设定了劳工价值含量标准及相关贸易实施机制。USMCA原产地规则的变化,对中国汽车零部件,纺织品、服装及其原料对北美出口会造成一定冲击,对来自于北美的整车进口也会有一定影响。原产地规则作为隐性的区域贸易保护政策,对进出口及投资有重要导向作用。因此,我国在对外自贸区构建谈判中,应该借鉴USMCA的做法,适当提升原产地标准的设定,同时提升原产地标准设定的针对性,为特殊行业提供特殊保护。

关键词:USMCA;原产地规则;汽车;纺织品

 

201811月,美国、墨西哥和加拿大三国达成了《美墨加协定》(USMCA),正是取代了1994年达成的《北美自由贸易协定》(NAFTA)。《美墨加协定》基本上保留了NAFTA的基本框架,但内容涵盖更为广泛,包括市场准入、关税减让、数字贸易、劳工标准、原产地规则、金融服务、竞争政策、政府采购等诸多领域。在这些领域当中,调整幅度最大的是原产地规则、市场准入及劳工政策。USMCA作为区域贸易协定,是在美国推行贸易保护主义背景下缔结的。而原产地规则作为一种隐性的贸易保护措施,其内容的修订引起了广泛的关注,对中国外贸出口及全球经济走势必然会产生深远的影响。

一、《美墨加协定》和《北美自由贸易协定》原产地规则的比较

在区域贸易协定中,原产地规则始终是其主要内容。究其原因就在于,第一,原产地规则是对区域货物贸易一种“俱乐部”式的优惠安排,具有较强的排他性质,能够在一定程度上形成贸易保护。第二,原产地规则对于成员方引资以及促进核心技术回流能够起到一定的推动作用。总体看,USMCA对原产地规则的修订,体现了当前国际贸易规则发展的新方向,在全球范围内引起了广泛关注。

(一)汽车领域

汽车行业是制造业的核心部门,具有产业关联度宽以及技术外溢性强的特征,还具备促进不同产业整合的效应。一直以来,汽车产业在北美各国经济体系中占据重要地位。NAFTAUSMCA均对汽车原产地规则进行了细致的规定,涵盖了乘用车、卡车及汽车零部件等领域。

1.原产地价值量含量标准的变化。在原产地价值量含量方面,NAFTA规定的汽车原产地价值含量为62.5%USMCA提高了原产地价值量含量标准,成品整车的价值含量标准提升到75%,即不低于75%的汽车零部件且在北美地区生产的汽车才能够享受零关税待遇。同时,《美墨加协定》还对汽车零部件的原产地价值含量标准进行了细化,针对不同类型的零部件规定了不同的标准,如核心零部件的原产地价值量含量为75%,主要零部件的含量标准是70%,附加零部件的价值含量标准是65%

1994年《北美自由贸易协定》刚生效之时,美国汽车对加拿大和墨西哥两国的市场依赖度较高,加拿大和墨西哥两国从美国进口的汽车占到了美国汽车海外销量的70%。从2009年至今,美国向墨西哥、加拿大两国出口的汽车与区域外的国家向这两国出口汽车的份额基本持平。可见,美国汽车对加拿大、墨西哥两国的市场依赖度有所下降,同时区域外国家的汽车竞争力有所提升,对北美市场造成一定冲击。由此,设置更高标准的原产地价值含量的目的就是要将汽车产业带回北美地区,但标准也不能过高,如果过高可能会引发市场震动。当然,原产地价值量含量的提升,在一定程度上提升了美国汽车及零部件生产成本,可能会引发美国对墨西哥、加拿大两国出口量的下降。

此外,在汽车原材料价值含量标准方面也有变化NAFTA对汽车原料的价值含量并无明确规定,但USMCA规定乘用车、卡车所用的钢材、铝材必须70%来自于区域内。这种严格的原材料原产地标准,目的就是要将北美地区打造成为一个内生性的独立汽车产销区,由此来配置汽车生产的成本、能力以及相应的劳工政策和贸易政策。

2.汽车进口配额的规定。《美墨加协定》规定,美国每年从加、墨两国进口的乘用车数量均不能超过260万辆,如果超出该配额,美国将加征25%的关税。近些年来,美国乘用车的进口主要来自于加、墨和日本三国,美国进口配额的限制,对加、墨两国汽车出口可能会造成一定影响。2018年,美国从加拿大进口的汽车约为190万辆,只占260万辆配额的73%,而2017年的进口量为204万辆,2016年为201万辆。从这三年数据看,美国从加拿大进口汽车的数额比较稳定,基本上保持在260万辆配额上线的73-75%之间。2018年,美国从墨西哥进口汽车167万辆,只占206万辆配额上限的64%;2017年为148万辆,2016年为147万辆,这两年还不到配额上线的60%。可以看到,汽车配额虽然是原产地规则的一部分,但260万辆的上限实际上并不会对加、墨两国汽车出口造成太大影响。

3.贸易政策的变化。《美墨加协定》中新增了劳动价值含量标准,虽然《北美自由贸易协定》中也有劳工标准的规定,但并未在原产地规则中明确劳动价值含量的具体标准。USMCA规定,在原产地规则中享受零关税的汽车,其零部件的40-45%必须要由时薪不低于16美元的工人生产。如此具体的劳动价值含量标准会影响汽车厂商的投资选择,汽车生产商会衡量零关税待遇与时薪要求之间带来的生产成本差异。当前,美、加两国的汽车工人时薪均在20美元以上,而墨西哥的工人时薪平均只有7美元。基于墨西哥工人时薪低于美、加两国,生产商为了获得零关税待遇,可能会将墨西哥的工厂迁回加、美两国,导致墨西哥的外资撤离及工人工资岗位丢失,而美国、加拿大的汽车工人薪资福利会有保障。

(二)纺织品行业

《北美自由贸易协定》对纺织品原产地规则有较为严格的规定,采用的是加工工序标准。即从纱线、纤维开始到布料的编制、成衣的形成,这全过程在美、墨、加三国内完成,且后期的缝制也在三国区域内完成,这样的纺织品及服装才能够被认定为原产地商品,享受原产地规则的优惠待遇。与之相比,《美墨加协定》对纺织品原产地规则的规定更为细致,对原产地认证的要求更高。具体而言:第一,在原材料方面,除了纱线、纤维、布料等之外,缝纫线、口袋布料、配件材料、涂层物质等也必须要在北美三国生产。这样非成员方的原材料就很难进入到纺织品生产及贸易当中。第二,在特定纺织品免关税清单中,增加了本土手工艺品这一类别。第三,在区域内成形和裁剪的织物与服装,必须要经过漂白、水洗、酸洗之后,才能享受免征关税待遇。第四,对于成套纺织品和服装,非区域内的原材料价值量不能超过10%,否则不能认定为原产商品。

由此可见,《美墨加协定》中对纺织品原产地价值含量做了更为严格的限制,大大提升了纺织品、服装的贸易壁垒,限制了区域外相关产品及原料的进口,保证了北美三国相关产业的发展。严格的标准限制,使得在区域内投资建厂的纺织、服装企业会增加,但限制了区域外的商品进入,会减少区域内的企业竞争,对消费者而言是不利的。这从一个侧面也表明,区域贸易协定的原产地规则本身就是一个“俱乐部”性质的贸易保护政策。

二、USMCA原产地规则变化对中国的影响

区域贸易协定的原产地规则对贸易模式转变及投资流动有重要的引导作用,本质上是防止非成员方从中受益。原产地规则确定哪些商品能够享受进出口优惠,对区域内的生产者有额外的保护。对区域外的国家而言,原产地规则使得这些国家的商品出口受制于区域内各国的进口配额。当前,中间品贸易在全球货物贸易中占主导地位,原产地规则对中间品贸易影响较大。通常看,通过了原产地认证的商品才能享受关税优惠,对于区域内的供应商而言,从区域内采购中间品更符合原产地规则的要求。尽管某些情况下,从区域内采购中间品可能会加大生产成本,但增加的生产成本与关税优惠相比,如果关税优惠幅度大于增加的生产成本,对生产商而言也能够降低其整体生产成本。显然,USMCA原产地规则限制了北美三国与区域外国家和地区的贸易,具有明显的贸易保护性质。加上USMCA中确立的“毒丸条款”,对中国这样不被北美三国承认市场经济地位的国家而言,原产地规则对中国中间品贸易影响较大。

(一)影响中国汽车零部件对北美的出口及从北美的整车进口

北美地区是全球最重要的汽车生产和消费市场之一,长期以来,在跨国公司的推动下,亚太地区利用自身廉价的劳动力优势奠定了汽车零部件生产基地的地位。美国的汽车制造商在过去的20多年时间内,基本上将零部件生产制造线转移到亚太地区,以降低汽车生产成本,进而也导致美国从北美地区以外的国家或地区大量进口汽车零部件。纵观过去5年来中美两国汽车贸易情况,中国对美出口的产品主要是汽车零部件,从美国进口整车。在汽车零部件贸易方面,中国处于顺差状态,2018年中国的贸易顺差为124亿美元;在整车贸易方面,中国长期处以逆差状态,2015年逆差达最高点为142亿美元,2018年将为116亿美元。《美墨加协定》中确立的原产地规则,细化了不同类型汽车零部件的区域价值含量标准,如果汽车贸易要享受零关税,必须要求关键零部件价值75%以上在北美三国内生产。由此表明,剩下25%价值含量的零部件才能够来自于北美三国之外的生产商,这一规定对于中国汽车贸易主要以零部件出口为主的贸易模式必然会造成较大冲击。

据中国汽车工业协会(CAAM)的统计数据,2018年中国汽车零部件出口额为688亿美元,其中对美出口额为175亿美元,占到了出口额的25.4%,美国是仅次于韩国之外的中国汽车零部件出口第二大市场。《美墨加协定》中确立了比NAFTA更为严格的原产地规则,就会推动汽车生产商将生产链转移到区域内三国,从而会减少来自于亚太地区、欧盟地区的汽车零部件进口,会冲击到全球汽车生产格局以及影响中国汽车零部件对美出口。从整车进口看,原产地规则提升了劳动价值含量标准和原产地含量标准,因中国是USMCA非成员方,关税优惠对中国并不适用,从这个角度看,北美三国的汽车生产成本会提升,必然会抬高北美汽车对中国出口的价格。最近5年内,中国从北美进口的整车数量在下降,从印度、泰国进口的汽车产量日渐提高,特别是欧洲厂商设置在亚洲地区的生产线对设在美国的生产线具有一定的替代性,如中国市场上的宝马汽车,绝大部分是从泰国进口。

(二)影响中国纺织品、服装及原料对北美的出口

USMCA关于纺织品原产地规则的修订,对我国纺织品及服装出口造成的影响较大。美国一直是中国纺织品、服装出口的主要市场,且以制成品出口为主,2018年我国纺织品及服装对美出口占到了我国纺织品及服装出口总额的30%,对美市场依赖度较高。另外,墨西哥是我国纺织品及服装原料的重要出口市场,2018年,墨从美、加两国进口的纺织品及服装生产原料达到了其进口量的65.8%,但比2017年下降了8.31%;从中国进口的纺织品及服装生产原料的比重占进口量的15%左右,比2017年上升了1.01%USMCA要求,成员国从非成员国进口的原料比重不能超过10%。可见2018年墨西哥从美、加两国的进口比重无法达到协定之要求。协定生效后,当美国维持对墨关税水平优惠不变的情况下,墨必然会从美国大量进口纺织品及原料,势必会影响中国纱线、纺织物等产品的出口。

纺织品行业是劳动密集型产业,是缓解社会就业压力的重要行业,未来在很长一段时间内依然是我国对外出口的重点行业。随着USMCA对纺织品原产地价值链要求的提高,为中国纺织品、服装进入北美市场设置了较高的门槛,只有从制造纱线到完成所有切割缝纫工序均在北美完成,才能被认定是原产地产品。我国对美、墨出口的纺织品、服装及原料,基本上是以低廉的价格来获取市场,随着原产地认证带来的原产地商品关税降低,会冲击区域外的纺织品及服装的价格优势,必然会冲击中国纺织品、服装及原料的对北美出口。

三、USMCA原产地规则变化对中国的借鉴意义

(一)适当提高原产地标准的设定

与《美墨加协定》中的原产地规则相比,我国与其他国家签署的自贸协定中,对加工贸易政策的规定过于宽松,原产地标准设定较低,对于特殊行业缺乏针对性的原产地保护标准,容易导致区域外地的国家通过中间贸易的方式来规避原产地规则,或是利用宽松的加工贸易政策在中国加工再出口到第三国,进而会影响中国企业或商品的海外市场份额。

在我国对外签署的自贸协定中,早期的原产地价值含量标准普遍设定在40-50%左右,如中国与智利、瑞士、冰岛、哥斯达黎加等国签署的自贸协定基本上就是这个标准,后来逐步提升到60%,如与格鲁吉亚、澳大利亚、新西兰等国签署的自贸协定原产地价值含量标准均是60%。虽然价值量含量标准有所提高,但适用商品的范围较窄。通常看,价值量含量标准高,原产地规则的限制性就越强,反之亦然。我国与他国签署的自贸协定中,原产地规则保护性较低,容易导致某些产品在国产化率较低的情况下容易贴上中国制造的标签,占用我国对外出口的配额,使得我国本土企业无法从中获益。在这种情况下,原产地规则没有发挥贸易保护的作用,反而可能会遭到其他国家的贸易救济调查,影响我国对外出口。因此,在今后对外自贸区构建谈判中,要充分重视原产地规则的贸易保护作用,特别要重视其对特定行业的保护价值。当前我国正处于产业结构调整的关键时期,需要发挥原产地规则的特殊保护作用,在原产地规则价值量含量标准的设定上应该借鉴USMCA的严谨性和细致性,综合运用区域产地价值量、进口配额、原料价值含量以及劳动价值含量的方法,制定更加细致和具体化的原产地标准,进而保护本国产业。如在汽车领域,可以提升我国汽车区域产地价值含量标准,就能够有效降低跨国汽车企业将其在本国或他国生产的零部件运到中国,再利用中国的廉价劳动力组装生产进而贴上中国制造的标签并享受关税优惠的出口政策。原产地规则及标准的设定,对于引导外资投资方向,鼓励外资提升技术含量具有重要意义,对我国的弱势产业如汽车产业的技术及结构优化升级价值重大。

(二)为特殊行业设定特殊原产地条款

USMCA原产地规则对汽车、纺织品等重点行业设立了很多详细的特殊条款,对行业投资及发展具有极强的导向作用。在汽车领域,通过设置零部件及原材料价值量标准,能够强化北美三国的汽车生产及贸易联系,有助于打造北美独立的汽车生产链条。对纺织品原产地标准的细致划分,可以对来自于第三方的产品有极强的阻碍作用。与USMCA相比,中国在对外自贸区构建中设置的原产地标准,缺乏针对性,对处于发展中的行业并无太大的保护作用,对原材料价值量的判定基准极为模糊,不利于保护某些特殊行业的发展。如中国与东盟的自贸协定中,虽然在2014年升级版中专门制定了特定产品原产地规则的附件,但涉及到的产品范围较窄,对多数产品设置的原产地标准依然是40-60%之间,使得原产地认证过于宽松且不够规范。与韩国、澳大利亚签署的自贸协定中,虽然原产地设定标准相对严格,但对于机械制造业、信息技术产业、新材料产业的保护性不足,导致韩国、澳大利亚两国在中国这些领域的投资对核心技术有所保留,阻碍了这两国投资的技术溢出。中国作为全球制造业大国,不仅要致力于构建公平性的国际贸易环境,更要充分利用区域贸易协定的原产地规则来保护本国行业,构建独立的产业链,如纺织行业,中国的技术、生产工艺及生产模式完全具备构建独立产业链的前提,只要设定好原产地标准,就能够达到美国保护本国纺织业发展的效果。

基于此,我国在未来对外自贸协定商谈中,首先应该考虑到区域内国家的产业发展水平以及我国特殊行业的敏感性,提升原产地设定标准,特别是区域内价值含量标准。第二,原产地标准的设立需要凸显产业导向性,按照不同行业的优势及特征设立针对性的原产地标准。对相对薄弱及敏感的行业,要提升原产地标准来引导外资的本土化生产及研发,如高新技术行业;对于劳动密集型产业,应该明确加工贸易原产地价值含量标准,尽量推动原材料供给、生产过程的区域化和本土化,发挥其保障就业以及社会稳定的作用。第三,对于已经签署并生效的自贸协定,一方面可以通过升级谈判来提升原产地设定标准,另一方面,可以加强区域内相关部门的合作,建立严格的原产地审查及认证机制,确保原产地规则能够切实施行。

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