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中国制造业利用外资的特征、挑战与对策

发表于:2020-08-27 10:22 作者:admin

程瑞巧*

中共安阳市委党校  河南安阳  455000

摘要:当前我国制造业利用外资的比重在下降,外资在制造业领域并购比重也在下降,引资区域极不平衡且引资的新旧优势未能做好衔接,但制造业利用外资的质量有所提升。我国制造业引进外资面临着较大的挑战,一方面是全球经济复苏乏力及各国对外资的争夺,另一方面是国内中高低端制造业产能供给失衡以及营商环境不佳。因此我国应该加大对制造业领域引资的产业引导,不断拓宽引资来源,完善利用外资的区域与领域并不断完善外商投资保障体系。

一直以来,制造业是我国利用外资数量与规模最大的产业之一。在我国经济发展进入新常态及全球贸易保护主义不断抬头的背景下,全球外资投资规模在不断缩小,各国引资竞争激烈。由此,我国在当前去产能、去杠杆的过程中,需要认清当前制造业利用外资的新变化与趋势,明确制造业利用外资过程中存在的问题,进而采取有针对性地引资策略,更好地发挥制造业外资在稳定中国经济及推进中国制造业供给侧改革中的作用。

一、经济新常态背景下我国制造业利用外资的基本特征

(一)利用外资的比重下降幅度较大

随着我国产业结构的转型升级,我国利用外资的整体结构发生了较大的变化,服务业利用外资的比重急剧上升,改变了长期以来制造业利用外资的主导地位。2018年,我国服务业利用外资的整体规模为6879.21亿元,比2017年增加了7.2%,占到了我国利用外资总额比重的65.3%。而在同时期,制造业实际利用外资只有1253.36亿元,占利用外资总额的11.9%,比2017年下降了8.9%。从利用外资的存量而言,截至到2018年底,我国制造业利用外资的总体占比依然是57.9%,但服务业利用外资的总存量上升了约9.6%。随着服务业特别是高端服务业的快速发展,其利用外资的数量及规模会不断增长,必然将改变中国产业总体利用外资的比例及存量结构。制造业利用外资比重及规模的下降,对一些传统制造业聚集的城市经济发展及就业造成了较大冲击,降低了这些区域的制造业竞争力及技术升级速度。

(二)外资的并购幅度呈下降趋势

通过分析《2004-2018中国外商直接投资报告》可以发现,制造业的并购交易在全部外资并购交易中的比重呈下降趋势。在2004年的时候,制造业外资并购的交易数量占到全部外资并购交易数据的70.8%,这一比例到2018年已经下降至23.6%;并购金额也下降较大,2004年制造外资并购金额占到了外资并购总金额的83.1%,而这一比例到2018年已经下降至15.2%。显然,外商在华对制造业并购投资的减少,直接影响了制造业利用外资的规模和比重,也表明了外商对华制造业投资总量呈缩减趋势。

(三)利用外资的区域分布不均衡

截至到2018年底,我国东部地区制造业利用外资存量占据绝对优势,总存量达到了456.4亿美元,占到了全国利用外资总存量的70.3%,而中西部地区只有29.7%。实际上,中西部地区无论是劳动力资源、自然资源均比东部地区更为丰富,甚至在某些领域,工业基础也要强于东部地区。从理论上而言,中西部地区制造业的承载能力要强于东部地区,但实际上中西部地区制造业利用外资的规模及比重均低于东部地区,这就表明中西部地区在制造业转型升级等方面还存在较大的问题,对外资的吸引力有限。

(四)利用外资质量上提升趋势明显

虽然我国制造业利用外资的整体比重是呈下降趋势,但高端制造业利用外资的比重在制造业利用外资总量中的比重呈上升趋势。从2008-2018年间,我国制造业实际利用外资的增长率为-3.1%,利用外资的金额不断下降;同时制造业外商投资项目的合同数在这一时期也以每年-10.3%的幅度下降。虽然外资对制造业投资合同数量及投资总额在下降,但单个项目的投资额在不断增加,这也说明了制造业引资的质量有所提升。在2008年我国制造业利用外资平均项目规模为301万美元,到2018年增加到804万美元。同时,高端制造业领域引资比例在不断增长,好于制造业整体引资水平。2019年上半年,高端制造业实际利用外资为400.9亿元,比2018年同期增加了10.1%左右,比制造业整体利用外资高出了约7.1%。其中,航空航天设备制造、大型计算机制造、生物制造等三个领域的增长幅度分别占据前三位。

(五)制造业引资的新旧优势未能做好衔接

全球进入了低速增长期,外资利用水平整体不断下降,制造业领域尤为明显。如今随着我国人口红利逐渐萎缩,用地成本不断增加,制造业传统的引资优势不再。当下亟待改变过去的制造业低成本引资优势,需要创造新的引资优势。我国正在推进“中国制造2025计划”,应该围绕该战略,确立我国制造业在转型升级阶段的引资新优势。客观而言,与一般的发展中国家相比,我国制造业领域的技术创新力及工业基础较好应该充分发挥这一优势来吸引外资。2018年我国高新技术服务业实际利用外资为1369.8亿元,比2017年增长了11.3%,也超过了同时期服务业利用外资整体增幅。其中,信息技术服务、研发与设计服务、科技成果转化服务等领域使用外资的比例中增幅较大,最大增幅可达172.3%。高新技术服务业与制造业是密不可分的,甚至是依附于制造业而存在,高新技术服务业利用外资规模和速度的增长能够加快科技开发、技术创新及成果转化,这为我国制造业引资提供了新的优势,因此未来我国找造业引资特别是高端制造业引资必须要利用好这一优势。

二、当前我国制造业利用外资面临的挑战

(一)全球经济大势影响国际投资的复苏

近些年来,全球经济经济进入了“低增长、低通胀及货币泛滥”的新常态。全球经济增长长期处于低位,各种不稳定、不确定的政治、经济及地缘风险在不断增加。英国脱欧事件、美国推行贸易保护主义等,使得全球化面临着巨大挑战。在这种背景下,对跨境资本流动产生了较大束缚。科尔尼咨询公司发布的《2018年全球FDI信心指数报告》显示,外商投资者更关注政治影响,影响外商投资者对投资地域选择的前三位因素均与治理及监管相关,而2017外商投资者更加关注市场及基础设施等因素。全球投资者的决策必然会影响全球投资的流向及总量,联合国贸发会议发布的《2018年世界投资报告》也显示,2017年全球利用外资流向下降了3%,约为1.8万美元,但流入发展中国家的外资下降幅度达到了14%,而流向亚洲国家的外资下降幅度最大,达到了15%2018年全球利用外资略有回升,达到了1.85万亿美元,但依然低于2007年的2.1万亿美元的最高值。随着未来不确定因素的增多,全球利用外资的复苏进程必然会很缓慢。

(二)各国对制造业领域利用外资争夺加剧

美国自从特朗普上台后,大力推行制造业回流政策,包括采取降低制造业税收、实施贸易保护政策、加大基础设施建设的投入等措施,特别是将企业所得税从35%减到15%,对国际资本具有极大的诱惑力。事实上,美国制造业回流政策在过去2年内成效明显,回流的企业数及技术含量均有较大幅度提升。英国在2017年也推行了税收改革举措,承诺将制造企业所得税维持在G20国家中的最低水平。英美两国的减税政策,对全球外商直接投资的流向产生了明显的影响。同时,东南亚、南亚等国家也在大力吸引外资,特别是对制造业领域的外资出台了较多优惠政策,加上这两个地区的劳动力成本较低,对制造业外资有较大吸引力,近些年来,原来在中国设厂的一些外资企业大量转移到东南亚、南亚就是例证。据德勤会计师事务所2018年评估,“强力5国”(印尼、印度、马来西亚、泰国、越南)在未来的5年内必然会挤进全球制造业20强当中。中国制造业引资的传统成本优势在丧失。波士顿咨询公司的研究表明,2016-2018年间,中美两国制造业成本几乎相等,竞争力指数也大致相当,未来3年内美国减税政策成效显现后,美国制造业成本要低于中国,加上美国完善的法治制度及较好的技术创新能力,中国制造业引资必然会更加困难。

(三)中国制造业高端供给不足而中低端过剩影响外资吸纳

外资的利用对于推进中国制造业转型升级具有重要意义,然而中国高端制造业无论是在核心技术还是产品质量等方面与发达国家差距甚大,影响了制造业对外资的吸引力。通过在高端制造业领域引进外资可以扩大高端供给,进而能够更好地满足国内需求。比如作为工业母机的机床产业是智能制造的基础产业,也是“中国制造2025计划”的核心产业。从2009年开始,中国就成为全球机床第一大生产国,然而机床的国际竞争力不足,存在“大而不强”的局面。近几年我国机床进口中,逆差最大的就是高端机床,特别是加工中心。2018年,进口加工中心的贸易逆差为30.9亿美元,占到了机床贸易逆差的82.6%。正是因为高端制造业供给能力不足,降低了外商投资的期望值,外商不愿意花费巨大成本用于推进制造业升级。在相同的投资成本下,外商无疑更愿意在那些高端制造业技术成熟的国家投资。

(四)我国营商环境不足影响了制造业吸纳外资

近些年来,虽然我国基础设施建设取得了巨大成就,营商环境也日渐改善,但在全球中排名依然靠后。按照世界银行发布的《2018年营商环境报告》显示,中国营商环境排名为78位,与全球第一大引资国的地位并不相符。另外,该报告还就制造业、服务业、农业等不同产业的营商环境做了排名,中国制造业营商环境全球排名第75位,其中投资产业限制这一评价指标比较靠后。国务院2017年修订了《外商投资产业指导目录》(下称《目录》)(第五版),改版《目录》中对制造业外商投资行业及领域有了较大的放宽。但是在执行过程中,某些地方的执行细则、配套措施及引导方向等方面并不明确,各地基于各自的资源禀赋差异、行政能力的不同,在执行中存在偏差。部分产业虽然《目录》中完全放宽了投资限制,但在部分地方的操作层面上还人为设置各种隐性壁垒导致外资无法进入,在某种程度上降低了外商投资的意愿和动力。

三、完善我国制造业引进外资的对策

(一)加强制造业领域利用外资的产业引导力度

具体而言:第一,各地要基于自身的工业基础、资源禀赋及比较优势,按照国务院2017年修订的国务院第五版《目录》的要求,引导外商的投资方向。在这个过程中,要将《目录》中的投资方向与“中国制造2025计划”中的重点发展行业结合起来,引导外资扩大在新技术、数控机床、新一代机器人、航空航天设备、海洋工程及高技术船舶、先进轨道设备、新能源汽车、新型电力设备、新材料、生物制药及新型医疗器械、高新农业装备等领域的投资规模。各地政府应该从上述行业中多放拓展外资来源渠道,结合当地的其他产业优势,强化这些产业与当地其他产业的深度结合,打造完整的制造业上下游产业链,争取做大做强,不断优化制造业产业链生态系统,推进中国制造向中国智造迈进。第二,各级政府要优先审批那些科技含高、环境污染少以及能耗低的制造业投资项目。特别是要对具备完整产业链且技术创新能力强的项目予以优先审批,按照《目录》中的要求建立独资或合资形式,某些产业《目录》要求必须实施合资的,要加强中方企业的控股权。第三,各级政府要出台相关的产业优惠政策,鼓励外资进入中国制造业技术创新体系。通过优惠政策,吸引更多的外商来华设立技术研发机构,加速推进其科技成果转化,确保外资企业全面参与到“中国制造2025计划”中。在这个过程中,要给予外资企业和中国企业同等待遇,并为中外制造业技术研发机构的合作搭建平台。

(二)拓宽制造业领域的外商资本来源

总体看,外资来源地比较集中,今后在继续扩大这些区域外资来源的同时,还应该积极引进其他国家或地区的外资。具体而言:第一,在引资来源地方面,要提升制造业特别是高端制造业引资的针对性。客观而言,中国台湾、中国香港两地的外资在制造业领域与日韩、英美、德法、瑞士、瑞典等国家相比并无优势。这两地的投资主要集中于低端制造业,投资高端制造业并不多。因此,今后各地政府要立足于本地区的工业基础、资源禀赋及技术创新能力,面向德法、英美、日韩、瑞士瑞典、加拿大、意大利等制造业发达国家引资,进而不断提升我国制造业利用外资的水平及改善制造业利用外资的结构。此外,俄罗斯、中东欧部分国家在某些制造业领域也具有一定的比较优势,而这些国家在中国制造业领域投资并不多。各地要借助于“一带一路”战略,特别是位于六大经济走廊的省份,如西北诸省份可以针对性引进俄罗斯、中东欧国家的制造业资本。第二,在制造业外资利用方式上,要加大引资合作的方式创新。《外商投资法》于2020年1月1日施行,我国制造业在利用外资过程中,要按照该法的要求,创新外资利用方式,加大PPP、BOT等方式的使用范围。同时,我国还应该加大金融、保险、知识产权、科技研发等领域的制度改革,适时可以引进国际风险资本,充分利用好国际资本市场,如此不仅可以降低制造业引资对某些国家或地区的依赖,还能够降低引资的风险。

(三)优化制造业领域外商投资的领域与区域

我国制造业利用外资多集中在中低端制造业领域,尽管近些年高端制造业领域引资力度有所加强,利用外资的比例不断提升,但市场开放力度还不够。在引资空间方面,东部地区比中西部地区更具优势。随着东部地区经济不断发展及产业结构不断转型,一方面它们对外资的迫切性没有中西部地区高,另一方面,东部地区用地成本及劳动力成本明显高于中西部地区,在某些优惠政策方面也不如中西部地区力度大。因此在今后,我国需要改变制造业引资的领域及区域。具体而言:第一,要注重在高端制造业领域引进外资。如前所述,我国中低端制造业供给产能过剩,但高端制造业产能供给不足,因此要结合“中国制造2025计划”中重点发展的产业,在这些领域扩大引资力度,如通用设备制造、通用设备制造、仪器仪表制造、铁路及船舶设备制造、废弃资源综合利用设备制造等。通过扩大这些产业引进外资的力度,不仅可以加大我国的市场供给,还能够提升我国这些产业领域的技术发展水平。第二,制造业引资要注重向中西部地区转移。我国中西部地区地域辽阔,部分区域有着良好的工业基础、科研院所及大量的廉价劳动力,如湖北武汉市、重庆市、陕西西安市、四川成都市,这些地区均是中心城市,辐射范围广,科教资源丰富且工业基础雄厚,在引资方面具有一定的优势。因此,国家要出台相关的政策来发挥中西部地区的制造业比较优势,加大引进外商资本进入这些地区。同时,中西部地区也不断改善自身的产业结构,强化产业链建设,改进基础设施,优化外商投资环境及政策体系,降低外商投资风险及成本,将中西部地区的技术研发、工业制造、劳动力资源等优势进行充分结合,实现资本、资源、技术的多重优化。

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