彭荣 武汉纺织大学
葛晓鸣 辽宁对外经贸学院
[摘要]：深陷贸易争端解决机制停摆、多边贸易谈判停顿和多边贸易规则停滞三大困境的WTO，总干事阿泽维多突然宣布辞职，给WTO未来的改革投下了一抹阴影。面对核心功能受阻、组织自身改革思路模糊、主要成员国分歧难以弥合和世界经济的重大变革，WTO面临艰巨的挑战。是停滞不前、还是聚力攻坚，是WTO确保多边贸易体制，应对后疫情时期全球经济复苏，推动世界经济发展不得不考虑的问题。
庚子年初，新冠肺炎疫情肆虐华夏大地，习近平主席果断决策，十四亿中国人勠力同心，经过近四个月的卓绝努力，终于取得抗击疫情的阶段性胜利。然而，西方诸国漠视中国闭国封城的巨大牺牲，浪费中国举国努力换来的“时间窗口”，为一己私利而致疫情在世界各地快速漫延，全球126个国家或宣布进入紧急状态、或颁布居家隔离及社交禁令。全球经济陷入停滞，国际商品市场哀鸿遍野。在全球疫情危机稍有缓解，主要经济体计划解封禁令，世界经济和贸易重燃希望的关键时点，阿泽维多----WTO的掌门人突然宣布将于中国鼠年七月十三日提前一年结束其第二个任期。
虽然阿泽维多自称提前离任既非出于健康原因，也非出于“政治目的”，而是一个“与家人长时间讨论后的个人决定，一个家庭的决定”。阿泽维多表示，新冠疫情使得WTO活动放缓，为遴选新任总干事提供了良好窗口期，他的这一决定“符合这个组织的最大利益”。是耶？非耶？留下诸多疑点待智者解析。
一、无力回天，阿泽维多难越七年之痒
罗伯托·阿泽维多，1957年10月3日出生于巴西巴伊亚州萨尔瓦多，毕业于巴西利亚大学电子工程专业和巴西外交学院里奥布朗库学院的国际关系专业。1983年入职巴西外交部，开启其长达20多年的职业外交官生涯。阿泽维多先后任职于巴西驻美国大使馆、巴西驻乌拉圭大使馆，并于1997年至2001年间担任巴西驻日内瓦的联合国代表。其后，阿泽维多曾代表巴西在世界知识产权组织、联合国贸易发展委员会以及国际电信联盟等多个国际机构中任职。
身为巴西外交界国际经济贸易领域的资深专家，阿泽维多在担任巴西ＷＴＯ多哈回合谈判代表团团长和巴西常驻ＷＴＯ代表期间，不仅竭力维护ＷＴＯ发展目标、全力推进多哈回合谈判，还尽力化解多起涉及巴西的ＷＴＯ争端案件。由于谙熟双边及多边国际经济贸易事务，阿泽维多在ＷＴＯ舞台上长袖善舞、纵横捭阖，在协调争议各方的利益方面经验丰富，被誉为化解争议的能手。
七年前，在一场九国候选人参与的三轮激烈遴选中，拥有16年WTO资历的阿泽维多在竞选演讲中提出了WTO的三大核心内容：即监督现有协议的实施、争端解决机制以及审视现有体系，制定新规则和新协议。”并凭借“你需要一个真正在WTO内部工作过、熟悉WTO内部各色人等以及各项机制的人。”的竞选宣言脱颖而出，战胜墨西哥前商业和工业发展部长埃米尼奥·布兰科，当选WTO第六任总干事。
阿泽维多能够成功当选，得益于WTO总干事遴选采取的全体成员协商一致原则和地区轮换的不成文惯例。得到欧美日韩等发达成员国支持的墨西哥候选人埃米尼奥·布兰科是一位自由贸易主义的坚定支持者，而以中国为代表的“金砖国家”以及绝大多数亚、非、拉发展中国家把票投给了略带保护主义色彩的阿泽维多，最终帮助其登上了WT0总干事之位。虽然美欧日韩等成员国早就明确表示并不反对阿泽维多，但阿泽维多的当选，仍被看成是一次以“金砖国家”为代表的世界经济新势力的胜利，“史上最激烈的遴选”隐约加剧了WTO内部难以调和的南北矛盾。
上任伊始，阿泽维多迅速展开全球“穿梭外交”，斡旋于成员国之间，最终在2013年12月的第9届WTO部长级会议上达成被认为是“本世纪全球贸易领域发生的最大变革”的“巴厘一揽子协定”，拯救了陷入僵局、奄奄一息的多哈回合谈判进程。2015年底，承诺继续推进多哈议题的《内罗毕部长宣言》达成，该《宣言》承诺全面取消农产品出口补贴；50多个成员就《信息技术协定》扩围谈判达成全面协议。2017年初，WTO成立后的第一个多边贸易协定《贸易便利化协定》也正式生效。就职四年来，阿泽维多精准地做了身份切割，淡化了巴西国际经贸政策对其任职的影响，以勤恳专注、务实热情的工作作风为WTO注入了一丝活力，一定程度上弥补了WTO扯皮拖沓、效率低下的“短板”,其成绩可圈可点，也为其连任WTO总干事铺平了道路。
阿泽维多的第二个任期，WTO危机暗流涌动，各项事务陷入停滞。尤其是2002年启动的多哈回合贸易谈判彻底失败；WTO赖以生存的多边贸易规则毫无进步，仍然停留在WTO成立时的水平；WTO的争端解决机制在美国屡屡作梗之下最终停摆；退群成隐的美国威胁暂停支付WTO2020和2021财年的预算。林林总总，WTO越来越难。新冠疫情的冲击，给了阿泽维多最后决定的时机。“我们现在什么都做不了——没有谈判，一切都陷入停顿。常规工作完全停了下来。”终于，任职七年之后，阿泽维多--一位开放贸易和国际合作的支持者--选择谢幕离场。
二、命运多舛，WTO改革任重道远
走过25个年头的WTO，像所有这个年龄段的年青人一样，既踌躇满志，对未来充满想像；又谨小慎微，面对困难左右摇摆，畏缩茫然。正如阿泽维多在WTO成立25周年纪念日 发表的讲话：“尽管取得了巨大的成就，但WTO今天面临的挑战是我们相对较短的历史上前所未有的。”
在逆全球化甚嚣尘上的背景下，摆在世界面前的WTO，已是左支右绌、疲于应付。多哈谈判无疾而终，TPP、TTIP等区域贸易组织和TISA等贸易规则冲击WTO，物竞天择的“丛林法则”时代似乎正在回归，以规则为导向的国际贸易体系疑似转向以力量为导向的国际贸易体系。WTO陷入成长的烦恼、发展的困境，多边贸易体制面临前所未有的危机。
从成立之初的111个成员国到目前165个各类经济体，WTO在实现体量扩张的过程中，完全无视新技术革命对世界经济贸易的冲击。多哈回合久拖不决、名存实亡；发达成员国巨额的农业补贴丝毫未减；未有任何国际规范约束在全球市场上风生水起的电子商务等新兴业态；面对单边主义、保护主义狂潮，WTO也难以有效制约。二十几年一成不变的贸易规则已经不能适应当今国际经济贸易的发展，因此，WTO必须坚持正确的方向，制定适宜的规则，采取恰当的方式进行与时俱进的改革。
为了适应新形势下的贸易环境，WTO的改革势在必行已是各方共识。然而，具体到改革的领域，美欧中日等主要成员国为争取最大的利益，均提交了关于WTO改革的方案，表达自身的诉求。
美国主要聚焦两大问题。其一是当前WTO的透明度问题。美国认为WTO应重申各成员国必须严格遵守WTO的各项协定。对于违背了相关协定但未履行通知义务且损害了其他成员国利益的部分成员国应设置惩罚措施。其中，涉及违反农业、补贴及反补贴、保障、进口许可程序、原产地规则、运输前检验、与贸易相关的投资、卫生和植物检疫措施以及技术性贸易壁垒等协定，务必提供完整和及时通知；其二是WTO缺乏统一的发展中国家衡量标准。美国认为应修订发展中国家享受的特殊和差别待遇原则，以让“领先”的发展中国家承担更多的责任和义务，避免损害其他成员国的利益。
中国的经济总量高居世界第二，但庞大的人口基数决定了中国始终处于发展中国家的行列。中国的改革诉求主要体现在以下两个方面：第一，强调特殊和差别待遇原则，以保障发展中国家享有平等的发展权利；第二，保障WTO争端解决机制的正常运转。应尽快启动上诉机构法官遴选程序，并通过增加法官数量，提高法官任期时长，设置法官离任过渡等方式，来提高上诉机构的工作效率。
欧盟在WTO改革方向上，以迎合美国为主，配合中国为辅。欧盟在2018年9月提交的WTO改革方案中针对贸易争端问题、特殊与差别待遇等问题，提出了若干改革意见，以迎合美方的利益诉求。同年11月又与中国等WTO成员国共同提交了关于上诉机构的改革方案，以保障贸易争端解决机制正常运行。在世界两大经济体之间，欧盟通过维持贸易争端解决机制正常运行来维护自身利益。
日本在WTO改革方向上，主要以追随美欧为主，希望在共同利益中索取自身利益的满足。
虽然WTO改革最终焦点集中于“透明度和日常工作”、“上诉机构危机”以及“规则重置”等三大方面。但主要成员国各打各的锣，解决上述问题的方案存在难以弥合的分歧。在WTO自身改革面临困难叠加新冠疫情后全球经济重启重责的关键当口，阿泽维多挂冠而去，从一个侧面反应了WTO的失序。
面对日新月异、纷繁复杂的国际政治经济环境和以金砖国家为代表的新兴经济体的崛起，美国通过操弄中美、欧美和美日之间的贸易摩擦，加紧重建国际贸易治理新体系，以维护其主导国际政治经济事务的制度环境，谋划占据高新技术产业的制高点和架构新型全球化的制度框架。由于美国现任政府在“美国优先”口号下显现的极端自私，充分利用其在现有规则体系中的支配权，不断挤压其他成员国的生存空间，使得WTO的改革面临更多不确性，雄关漫道，前路茫茫。
三、多方博弈，WTO路在何方？
阿泽维多在两届任期内致力于提升发展中国家和最不发达国家的贸易能力，推动取消农业出口补贴，推进减免信息技术领域多种产品关税，推行全球关税便利化改革，是享誉国际的“共识筑造者”。阿泽维多的第一个任期成就斐然，而与美国总统唐纳德·特朗普任期并行的第二个任期注定荆棘纵生。
特朗普自就任美国总统一职以来，极力推行贸易保护色彩深厚的单边主义政策，公开挑战WTO倡导的多边主义政策，长期阻挠上诉机构新法官的任命，使WTO争端解决机制陷入实质性“停摆”，重创阿泽维多拥护的“基于规则的国际贸易体系”。奉行“美国优先”的特朗普认为，WTO没有遵循贸易自由化以及保护市场的目标，“偏袒于中国，WTO一直以来都以中国是发展中国家而让中国得到了许多好处”，在中国加入WTO之后，有数百万美国民众失去了工作，美国遭受了“不公平对待”。
屡遭特朗普和美国政府指责的WTO正常运转遇到多重困难：多哈回合无果而终、多边贸易谈判陷入僵局；奉行“美国优先”政策的特朗普政府，四处点火，挑起中美、欧美、日美等多宗贸易摩擦；新冠疫情之下的全球经济和世界贸易处于“至暗时刻”；贸易壁垒、出口禁令等各种贸易保护主义有燎燃之势，WTO处于被弃置和边缘化的境地。面对绝境中的WTO，阿泽维多依然保持了足够的信心。阿泽维多认为WTO是“在多边合作遭遇挑战时，全球经济治理一大支柱”。他说WTO“这艘船没有沉，仍在平稳航行，我所做的只是交出指挥权”。阿泽维多选择断然离职，是防止第七任总干事遴选与暂定于明年召开的WTO部长级会议相互干扰，避免WTO陷入更大混乱。因为明年召开的WTO部长级会议“对WTO改革进程和未来至关重要”。阿泽维多推位让贤，为WTO各方充分协商赢得了时间，让成员方有充裕的回旋空间选择一位重量级的继任者。一名强力总干事，能够为WTO注入新活力。
未来总干事的遴选依然是一场不见硝烟的战争。不能有效直面和解决以下困局，WTO依然难有作为：
困局一、WTO的存废危机。新冠肺炎危机在改变人们社交习惯的同时也改变了国家之间的经贸关系、合作关系和伙伴关系。全球供应链的脆弱、国家医疗体系的无奈、特定商品的单方出口管制、以邻为壑的极端贸易政策和抢夺重要物资的零和竞争都暴露了在特殊时期WTO的无能，又从一个侧面说明了WTO不可或缺。因为任何封闭的供应链都是没有前途的，兼收并蓄各国贸易政策、充分体现各方利益、在贸易伙伴间合理配置各种资源的WTO是全球开放经济保所需的绝佳场所。
困局二、WTO的变革问题。为美国量身定制的WTO，在其25年的运营过程中，由于以“金砖国家”为代表的新经济体崛起，“损害”了美国的利益，美国转而成为WTO的主要非难者。随着科技革命的稳步推进，新产品、新服务、新贸易方式和新物流路径等正在重塑世界贸易体系，未能与时俱进的WTO确实已经落后于时代，阿泽维多曾多次强调WTO改革的必要性和紧迫性。虽然改革已经各个成员国的共识，但由于目标不同、诉求不同和立场不同，WTO改革矛盾重重、举步维艰。“协商一致”原则某种意义上已经成为推动WTO改革的桎棝。
困局三、WTO 的职能权威问题。进入新世纪以来，蓬勃发展的世界经济贸易为广大发展中国家、特别是新兴市场国家带来了巨大的发展红利，同时以七国集团为代表的发达国家也收益颇丰。数字经济和数字贸易的快速、多元发展，多方位冲击着现有的多边贸易体系。美国凭借占据的科技高点和超然的经济实力，予求予与，常常同时饰演 “检察官”和“法官”角色，将美国国内法凌驾于WTO规则之上，频频对他国实施进口限制措施，严重违反国际贸易通行规则。在 WTO争端解决机制中， 美国一直阻挠有“全球贸易最高法院” 之称的 WTO争端解决机制上诉机构成员遴选， 导致被视为 WTO“皇冠明珠”的争端解决机制名存实亡、彻底瘫痪。凡此种种， 严重消弱了WTO 解决世界贸易争端的权威。
困局四、区域贸易协定对WTO现有体制的冲击。多哈回合谈判的“安乐死”为各成员国喋喋不休的争议画上了一个短暂的休止符，其引发的后续行动却暗流涌动，波涛汹汹。WTO成员国关于多边主义和单边主义的争吵在唐纳德·特朗普当选美国总统后，由暗争变成了明斗。美加墨自贸协定、美日自贸协定和正在推进的美欧自贸协定无不深深烙上了单边主义印记。据WTO统计，过去十年来，已经生效的区域自贸协定中，近九成为双边自贸协定。区域自贸协定和双边自贸协定不仅从形成上割裂了WTO，更是从内容上离散了WTO的凝聚力，使WTO受到逆全球化浪潮的冲击。据《全球贸易预警》数据显示，G20国家近10年累计出台了贸易保护措施9500多项，其中美国就抛出了多达1500余项，WTO必须面对遍布世界的单边主义思潮、蔓延全球的双边自贸协定和各种言不由衷的保护主义论调。随着数字经济与数字贸易的日益兴旺，全球经济增长重心和贸易主干力量面临重构，需要WTO突破时代局限，做出与时俱进的变革。关于自贸安排与WTO多边贸易体制的关系问题，中国商务部发言人高峰曾表示“中方一贯主张建设开放透明、互利共赢的区域自由贸易安排，只要符合WTO原则，有利于推动经济全球化和区域经济一体化，有利于打造人类命运共同体，我们都持积极态度。同时，我们希望能够维护WTO的团结，与各成员一道，共同捍卫和发展多边贸易体。”
WTO存在的问题清晰明了，各方就WTO改革存在的分歧也一目了然。目前除美国外的所有WT0成员国在坚持多边贸易体制、强化争端解决机制、提升日常工作透明度和推动贸易规则升级等核心诉求上基本保持一致。对于特殊与差别待遇原则、最惠国待遇享受范围与程度、公平竞争标准、产业政策和补贴以及争端解决方式等问题，中国、美国、欧盟、日本等主要成员国均以不同方式提出了自己的方案建议，群体力量、集体智慧无疑为WTO改革提供了基础性铺垫。
面临多重危机的WTO需要改革，改革是WTO重塑辉煌的必由之路。WTO或许不完美，但WTO“不可或缺”。
