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美欧联合声明标准化议题谈判进展对我国的 影响及应对

发表于:2020-06-30 16:33 作者:admin

胡关子 王益谊 赵文慧  中国标准化研究院

 

摘要:2019725日欧盟委员会发布的美欧联合声明谈判进展报告显示,双方涉及标准化方面的合作取得了关键进展,报告还明确提出要对以中国为代表的“第三方国家”的挑战进行联合应对。本文通过梳理相关政策文本,对美欧双方涉及标准化合作的进展和针对我国的措施及影响进行了分析,并提出在应对美欧联合行动、扩展新兴国家影响、开展前沿技术标准布局、深化监管标准改革方面的对策建议。

2018725日,美欧发表联合声明,提出推进双方“零关税、零非关税壁垒、零补贴(除汽车部门外)贸易”;促进欧洲进口美国天然气的能源战略合作;开展标准方面的紧密对话;保护欧美企业免遭不公平贸易行为的联合行动四项合作议题。2019725日联合声明发布一周年之际,欧盟委员会发布《推动2018725日欧美联合声明的进展报告》(以下简称《进展报告》),对双方围绕联合声明议题取得的主要合作共识进行披露并表明了欧盟方面的立场。《进展报告》对联合声明谈判一周年来的进展进行了介绍,从监管合作、大豆合作、能源合作、工业产品零关税合作、全球问题以及第三方国家非市场导向政策和做法合作这五大方面进行阐述,除工业产品零关税合作由于双方贸易摩擦的持续未取得明显进展外,其它四个方面均取得了重要成果。比如,一年以来欧盟对美国大豆进口量已增长96%,对液化天然气的进口增加了367%。但涉及双方制度和国际经贸规则合作上最为显著的突破是在监管方面联合声明文本中强调的标准问题合作则贯穿了监管合作的方方面面。这不仅仅是美欧在监管协调上的进一步进展而且涉及到未来全球技术规则制定权的争夺,并且美欧明确要针对我国开展行动。美欧是世界上最大的经济关系,尤其在当前中美贸易摩擦影响不断持续的背景下,有必要对这一重要态势进行分析。本文将首先梳理美欧联合声明谈判在涉及标准化问题上取得的共识和突破;再分析这一突破未来可能的发展趋势;最后结合这一趋势以及双方针对我国采取的措施,分析其影响与提出对策建议。

、美欧联合声明谈判在标准化议题上的进展

美欧联合声明谈判在监管合作、大豆合作、全球问题以及第三方国家非市场导向政策和做法合作都有涉及标准化,但主要集中在监管合作领域。《进展报告》将监管合作分为标准制定、合格评定、部门领域合作三个方面:

(一)标准制定合作

在制定共同标准方面,报告指出美欧开展坚实合作的战略理由“前所未有”。标准制定合作是美欧双方共同的“战略利益点”,其既有利于促进跨大西洋贸易,也有利于在制定全球标准时,发挥跨大西洋市场的力量,以保障美欧在未来全球技术规则的制定者地位。美欧双方要在两大方面开展战略合作,一是在国际标准化组织等国际平台的框架内加强美欧的合作与协调。二是在新兴技术领域的标准制定上开展合作,尤其要是针对中国这样的第三方国家的行动做出回应。其中,新兴技术领域美欧当前的合作重点在机器人技术、增材制造(包括3D打印)、消费物联网、石油和天然气工业机械,以及汽车领域(例如用于连接的和自动驾驶车辆)等方面。双方所要采取的短期措施是欧盟可以通过提高透明度来加速满足欧盟技术要求、但不符合欧盟协调标准的工业品的进口,而同时美国可以通过改进其程序,以便在其技术法规中引用更多方面的标准。从该合作内容可以看出,美欧一方面将加强在新兴技术领域标准制定合作,以此来影响国际标准的制定;另一方面美欧将加强标准化活动中的协调与合作,促进双方标准体系兼容。

(二)合格评定合作

由于美欧双方存在不同的标准与合格评定的体系,尤其是不同的合格评定体系导致了进出口企业的高成本。这体现在不同的合格评定和认证方式可能会导致企业花费额外的费用和面临冗长复杂的行政流程,同时还不一定能够提高产品的安全性。据欧盟统计,中小企业占欧盟出口到美国的企业总数的88%。对于中小型企业来说,合格评定方面产生的贸易成本有时会在企业出口与否之间产生决定性的区别,从而使得产品无法进入对方市场。而美欧原有的合格评定合作水平较低且覆盖范围较窄,仅限于工业产品、海洋设备、民用飞机和药品等方面,其中工业产品的协议范围仅限定在两个部门——电磁兼容和电信设备。关于药品的协议则仅侧重于制造过程。目前,双方谈判已达成共识,要求尽可能地扩展双方合格评定合作的范围。其中,欧盟提出在部分领域通过欧盟评估对出口至欧盟的产品进行认证的美国合格评定机构的技术水平,同时,美国合格评定机构被授权进入欧盟市场认证后仍由美国当局执行公共监管。这样,通过监管权力在一定程度上的让渡,以减少由于标准不同和合格评定差异所导致的企业成本。

(三)部门领域合作

部门合作当前主要在医药、医疗器械和网络安全三个领域。在医药方面,到20197月,美欧双方已相互承认了对方的检查系统具有同等效力,但侧重于制造过程。双方已达成共识要到2020-2021年之前,将合作检查范围覆盖到兽药;2022年前覆盖疫苗和基于血液的药物。这样欧盟和美国的药品监管机构都可以依靠对方的检查结果来代替自己的检查,以减少重复检查。在医疗器械方面,当前美欧占据了全球82%的市场,形成双方主导并紧密控制的产业链。双方合作主要采取两方面措施,一是欧盟采取措施,鼓励美国合格评定机构,在符合欧盟立法要求的前提下,通过医疗器械单一审核程序(MDSAP),实现双方药品生产质量管理规范(GMP)证书互认;二是美欧最大限度确保双方标识和追溯设备的唯一标识符,其电子数据库规范的一致性,并进行双方数据库的兼容测试。在网络安全方面,为回应美国要求,欧盟方面确认在未来制定欧盟标准和自愿认证方案时,可能会考虑全球相关标准(包括美国标准组织制定的适用标准和技术规范),尤其在物联网领域,欧盟-美国就网络安全基准要求达成共识,认为有必要提高在物联网网络安全方面的标准,以共同保障消费者安全。

《进展报告》涉及标准化议题的谈判进展上显示出以下三方面特征:一是标准相关的议题贯穿了监管合作的全部领域,显示出在相关领域标准制定及实施是当前美欧监管合作的核心问题。二是美欧在推进涉及标准问题的监管合作上,主要采取两条相互结合的路径,一方面“贯通主动脉”,在标准和合格评定的制度领域促进协调,积极在在国际组织、新兴技术这些“增量”领域保持合作,同时在技术法规引用标准这些“存量”领域上促进对对方标准的开放;另一方面“疏通毛细血管”,在医药、医疗器械、工业产品、物联网等具体行业和领域单独进行谈判,加强各领域双方标准及合格评定的衔接与一致,并逐步扩大合作范围,结合这两个方面相互协调与促进。三是美欧在推进涉及标准问题的监管合作上,依托利益相关方的广泛参与,从而保障谈判的透明度和包容度。比如2019年3月,欧盟委员会发起了一项倡议,邀请利益相关方为欧美在标准、合格评定和行业领域的潜在监管合作活动献计献策。79日举行了利益相关方参与的会议,促进谈判人员与利益相关方进行直接交流。

、美欧联合声明谈判标准化议题进展的分析

对美欧联合声明标准化议题进展的分析,需要结合自2013年来美欧“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)谈判的基础。在TTIP谈判中,监管合作便是美欧双方谈判的关键议题,虽然双方后来的政治变化使得TTIP陷入了停滞,但显然双方关切的核心问题在联合声明谈判中继续存在,并取得了初步突破,显示出以下趋势。

(一)美欧双方在国际标准概念界定上的差异逐步减少

美欧在标准合作上取得的突破将逐步缩小双方在国际标准概念界定上的差异。在TTIP的谈判中,美国在这一问题上更支持WTO/TBT委员会发布的《委员会关于制定与TBT协定第2条、第5条和附件3有关的国际标准、指南和建议的若干原则的决议》(以下简称《决议》),是因为其与美国国家标准协会认可美国国内专业标准化组织的标准为国家标准的依据基本一致,且美国的专业标准化组织由于其技术的领先性,使得其标准常常是事实上的国际标准,所以美国在TTIP谈判以来要求欧盟也认同《决议》,从而使美国国家标准也能上升为国际标准。而欧盟的立场更偏向于将ISOIECITU等国际标准化组织制定的标准界定为国际标准,这是由于欧盟与上述机构有着密切合作,且在成员国投票权数量上具备优势。从当前联合声明谈判的进展来看,由于欧盟与美国在标准合作上的深入,包括在创新技术上共同制定标准;通过合格评定合作,减少重复检查和标准不同产生的障碍;以及双方技术法规将扩展对对方标准的引用来看,会进一步减少双方这这一问题上的分歧。

(二)美欧双方在监管一致性规则上进一步深化

监管一致性在美欧TTIP谈判中便是其重要组成,“监管一致性”意味着双方让渡自身市场监管的权力,实现技术法规与标准的相互介入性管理,包括提高市场监管规则的科学性和透明度。但该规则在TTIP谈判中并未取得突破性进展,这是因为该规则不仅仅涉及双方监管制度,还根源于双方在政治制度、经济模式和社会偏好等方面的差异,涉及双方的资本与劳工、环保、消费者组织之间的博弈。由于美欧之间通过加强标准与合格评定合作,以及在各个领域开展的专门合作两方面的手段逐步取得了突破性的成果,这些都加强了双方在监管上的协调,并促进自身技术法规和标准体系向对方开放,这也将进一步深化新型自贸协定谈判中关于“监管一致性”规则的塑造。

(三)美欧双方在标准合作上的中国因素愈发重要

美国前总统奥巴马在为TTIP辩护中便强调“中国想要在世界上增长最快的地区制定规则……我们为什么要让它发生?我们应该制定这些规则。”从当前的进展也可以看出,美欧双方在针对中国的观点上逐步趋于一致,欧盟试图引导和加强和美国在已有的多边和双边框架下针对中国开展联合行动。在监管模式、新兴领域技术标准制定、国际标准化活动等方面,美欧双方将加强对中国影响的应对。包括在《进展报告》中明确指出中国等新兴国家强化国家开展市场干预、在关键战略领域建立国内领先企业这种新的监管模式,对美欧的监管模式形成了竞争;在新兴技术领域标准制定上,中国利用其优势在影响未来技术标准的制定,需要美欧开展联合回应;以及在国际标准化组织和相关论坛上,要加强美欧之间的合作与协调。同时,通过美欧日三方合作进程的扩展,积极缔造新的国际规则来约束以中国为代表的“第三方国家”。可见,中国已成为美欧双方当前在标准合作上取得突破的关键因素。

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