沈凤斌
（中国社会科学院 北京 100732；中国建筑科学研究院有限公司 北京 100013）
摘要：中日韩FTA自从谈判以来，三国在敏感领域存在较大的分析，谈判并未取得实质性进展。美国自从特朗普执政以来，积极推行贸易保护主义和单边主义政策，中日韩三国因与美贸易关系密切，受到了较大影响。中日韩三国在抵御出口风险、缓解美国压力以及维护区域一体化整体利益等方面具有共同的动力，由此使得中日韩FTA出现了新的机遇。但是历史问题、政治分歧、经济外溢等影响依然存在，FTA谈判标准及自由化程度等也使得中日韩FTA面临着现实挑战。推进中日韩FTA需要各方努力，中国在这一进程中应该发挥积极作用，加强与日韩的政治互信、扩大开放力度、提升日韩对FTA的收益预期。
关键词：中日韩FTA；贸易保护主义；贸易自由度；利益
中日韩自由贸易协定（FTA）自2013年启动谈判以来，至今已进行15轮协商。但三国利益诉求始终未能获得有效协调，谈判进程屡受挫折。特朗普执政后美国贸易政策趋向保护主义，中日韩成为美国构建所谓“自由、公平、对等”贸易关系的针对对象。在此背景下，三国对加速区域一体化进程、抵御全球市场不确定性、避免利益受损风险的需求进一步提升，推动中日韩FTA谈判的动力形成，新契机再现。本文将深入分析特朗普政府贸易保护主义政策对三国带来的冲击，理性探讨谈判面临的新机遇与挑战，进而为中国在谈判进程中如何发挥积极作用提出对策建议。
一、特朗普政府的贸易保护主义政策冲击
（一）以“公平贸易”为理论外衣发起贸易攻势
特朗普政府以单边利益为出发点，全然无视各国发展差距，以美国国内规则与标准作为衡量公平与否的基准，不仅要求各国实施与美国同样的关税水平与开放程度，且要求各国营造与美国相近的市场竞争环境。[1]特朗普政府将美国的巨额贸易逆差与伙伴国的“不公平贸易”相挂钩，以此为由接连挑起贸易争端，意在通过伙伴国增加进口或限制出口的方式，降低美国调整贸易逆差的成本，导致美国与贸易伙伴间摩擦愈演愈烈。在具体实践层面，特朗普政府对“不公平贸易”的界定更加泛化。在实施“反倾销”“反补贴”措施外，特朗普政府还利用201调查、232调查、301调查、337调查频繁对多种产品征收高额关税，使其贸易伙伴遭受不同程度利益损失。对以制造业为主体的中日韩而言，这一冲击更为巨大。2018年1月，特朗普政府对太阳能电池板和洗衣机采取保障性措施，基于201条款对相关产品征收最高50%的保护性关税；3月，美国又以威胁国家安全为由，启动钢铁、铝制品232调查，对进口产品分别加征25%、10%关税。受此影响，2018年日本对美出口钢铁、铝制品、洗衣机较2017年分别减少9.9%、8%、42.9%，韩国对美出口洗衣机同比减少44.3%。2019年 1-4 月，中美贸易额同比下降14.2%，其中美国对中国出口下降19.9%，美国自中国进口下降12.7%，愈演愈烈的贸易摩擦对双边贸易的负面影响较为显著。
（二）以“三零贸易”为口号重塑全球贸易规则
多哈回合谈判停滞以来，在国际经济规则上发达国家与发展中国家围绕“公平、自由”与“合作、发展”的分歧日益凸显。[2]特朗普就职后主导美国退出TPP，转向更有利于发挥美国议价优势的双边谈判，利用加征关税、限制谈判期限、威胁终止已签署的FTA等为杠杆手段迫使伙伴国在短期内让步，保障美国利益诉求得到落实。特朗普政府对国际贸易规则的诉求主要体现在“零关税、零壁垒、零补贴”为核心的“三零贸易”口号当中。2018年7月，美欧发布联合声明，指出“共同致力于实现零关税、领壁垒、零非汽车工业产品补贴，通过紧密合作解决不公平贸易行为，解决知识产权的窃取、强制技术转让、工业补贴、国有企业扭曲及产能过剩等问题”，此后这一方案通过美日欧联合声明的方式得到确认与强化。究其实质，“三零贸易”以美国自身利益最大化为出发点，形成表面上公平的规则体系，实质上却偏离了“公平竞争”，意在维护美国的核心竞争力与国际竞争优势。对中国等发展中经济体而言，“三零贸易”不仅解构了WTO赋予发展中经济体的关税优惠，更削弱了新兴经济体采取阶段性产业扶持政策的合法性，不利于经济增长与产业升级。即使对日韩而言，全面接受“三零贸易”也面临挑战，如开放农产品市场、降低政府在产业发展中的作用将成为其弱势产业不可承受之重。
（三）塑造“毒丸条款”孤立美国认定的“非市场经济国家”
自奥巴马时代以来，美国建构以自身为主导，涵盖日韩的自由贸易合作网络 限制两国与中国的一体化进程。日韩在优先参与美韩FTA以及TPP谈判的同时，维持与中国的一体化合作，打造所谓“亚太与东亚经济合作桥梁”的角色，实现自身利益最大化。然而，随着特朗普政府对面向亚太区域的FTA中加著所谓“毒丸条款”，施压伙伴国孤立所谓“非市场经济国家”，美国对中日韩经济一体化进程的干预能力不断提高。2018年9月，美墨加贸易协定完成修订，其中“非市场经济条款”（即“毒丸条款”）要求缔约一方如与非市场经济体签署 FTA“需在启动谈判至少三个月前通知另一方，且允许另一方在六个月内决定是否终止本协议并提出新协议”。同年12月，美国贸易谈判代表办公室公布《美日自由贸易谈判： 目标概要》，要求“在日本与非市场经济国家签署FTA，建立相关机制以保障必要的透明与合理的行动”。在美国长期不承认中国“市场经济地位”的情况下，相关条款一旦引入，特朗普政府实际上获得了对日本与中国缔结 FTA 的“否决权”，将对中国参与的一体化进程产生持续干扰。
二、中日韩FTA谈判的新机遇
（一）抵御出口下降风险
特朗普政府执政以来，控制由贸易保护主义引发的全球市场不确定性成为中日韩对外经济政策的重要目标。在特朗普政府的关税攻势下，潜在的出口风险提高了中日韩合作“避免损失”的迫切性。对韩国而言，一旦美韩贸易摩擦延伸至汽车、半导体领域，未来5年韩国将面临约68亿美元出口损失及4.5万就业岗位流失。这对高度依赖外部市场的韩国经济而言无疑是一个巨大的打击。对日本而言，若美国就汽车与零部件征收25%的保护性关税，日本汽车工业增加值将在10年内面临约90亿美元损失，对其汽车出口造成极大的负面影响。随着中美贸易摩擦的愈演愈烈，对东亚生产网络的外溢影响也进一步激发了日韩的担忧。日韩作为东亚区域核心零部件、中间产品供给中心，对中国、东盟等以生产加工为主的经济体长期保持顺差，中国的进口需求对其贸易发展具有重要影响。2018年日韩对华出口中间产品占总出口比重高达 62.1%、79%，[3]美国对中国产品征收关税必然通过上下游产业关联对日韩产品造成间接冲击。在中日韩与美国产业竞争格局日渐凸显的趋势下，美国再工业化进程与制造业国家的贸易纠纷必然更加激烈。区域经济一体化作为各方稳定需求和提高生产力的关键源泉，开拓区域内的消费市场，实现资源的更有效配置能够对中日韩抵御出口下降风险发挥积极作用。
（二）缓解特朗普政府对各国的谈判压力
中日韩FTA谈判期间，日韩都曾利用美国因素增加自身谈判筹码，导致谈判进程屡受波折。特朗普政府执政后，先后启动与三国的双边谈判，采取极限施压策略，促使各国短时期内满足美方的利益诉求。如何缓解特朗普政府的谈判攻势，维护本国利益，成为中日韩亟待突破的课题。特朗普政府执政以来对伙伴国提出“全面市场开放、取消产业补贴、减少政府干预、限制汇率操纵”等要求。虽然日本在美国的拉拢下，表现出参与构建全球“三零贸易”为中心的国际规则的意愿，但在产业竞争力显著弱于美欧的情况下，消除产业补贴、全面市场开放难以为日本创造与美欧同等的红利。对韩国而言，特朗普政府强势主导美韩FTA修订已导致国内产业利益受损，若美国要求韩国持续开放市场、推动国内市场改革，将对其形成更大冲击。作为期待提升在全球价值链地位的新兴制造业国家，产业政策与大企业是其转型升级的重要保障，美方倡导的一蹴而就式的改革对韩国也非易事。目前，中日韩均处于经济转型升级的关键期，面对与美国的双边谈判，中日韩承受的压力来自于不同领域，但加速FTA谈判能够对各方缓解压力产生积极作用。
（三）维护区域一体化整体收益
自中日韩FTA谈判启动以来，中日都将其视为影响地区贸易规则走向的重要路径，日本更是担忧由中国主导东亚区域合作的格局与方向，两国围绕规则主导权的竞争逐渐凸显。在两国经济规模易位的背景下，日本与中国竞争心理始终存在。加之领土争端、历史认同问题周期性发作，使日方宁愿搁置协议而不愿妥协。然而，特朗普政府提出“毒丸条款”， 提高了日韩与中国一体化的成本，促使三国进一步关注协定存续问题，并将其与东北亚地区在全球化进程中地位保证问题相关联。中国不仅是两国最大的贸易伙伴，更是其摆脱市场规模狭小、劳动力成本居高不下等劣势，与美欧展开经济竞争的重要地缘依托。中日韩FTA经济效应的实证分析显示，日韩在三边FTA中的获利程度显著高于中国，即中日韩FTA对三国福利的提升作用分别为中国0.23%、日本 0.49%、韩国 0.94%。[4]在贸易依存度方面，2018 年日韩对中国市场的依赖程度高于美国，根据商务部数据统计，两国对中国市场的依存度分别为2.9%、10%，对美国市场的依存度则为2.8%、4.5%。在美国强化对日韩贸易逆差管控的情况下，日韩弱化与中国的合作反而会令其利益面临“双重损失”。
三、中日韩FTA谈判面临的挑战
（一）政治分歧、历史纷争对经济领域的外溢影响
长期以来，政治分歧、历史纷争始终作为东北亚区域经济一体化进程的干扰因素存在。尽管2018年以来中日关系持续回暖，但韩日之间的政治、历史问题及其引发的两国经济纷争可能成为影响中日韩FTA谈判的不确定因素。而中韩因“萨德”问题导致的战略互信缺失也会在一定程度上干扰两国协调推动东北亚一体化进程。一方面，自文在寅执政以来，韩日合作关系呈现持续冷却态势。导致韩日政治、历史问题波及经济领域的是两国就战时劳工赔偿问题所产生的分歧。另一方面，中韩经济合作关系尚未完全走出“萨德”事件的阴霾，合作基础有待夯实。尽管中韩在2017年就控制相关问题的负面影响达成共识，韩国也发表了相关声明，就中方关切的相关问题做出了回应，但韩国对中国民众的经济抵制依然心有余悸。在此情况下，韩国国内关于分散对华经济依赖的声音时有发生，文在寅政府推进的“新南方政策”一定程度体现了这一意图。在中美竞争格局更趋凸显的背景下，韩国在两强之间的地位可能更加尴尬，不能排除类似于“萨德”事件影响中韩推动三国FTA谈判的可能性。
（二）中日韩对FTA自由化水平的分歧
对于日韩而言，CPTPP、日欧 EPA、美韩 FTA 的缔结已令其在全球高标准FTA 发展进程中收获先机。随着FTA议题与规则日渐由边界措施向规制融合的边界内措施方向发展，日韩也日益注重跨境规则的一体化，进而提升供应链运行效率。而对中国而言，在高附加值制造业与服务业领域相对日韩处于竞争劣势，逐渐开放市场最终达到高标准自由化水平更加符合当前经济转型升级的发展需求。具体规则领域，中日韩在知识产权、竞争政策、数字贸易、市场透明度等新议题方面的利益诉求仍存在分歧，需要进一步整合。在特朗普政府施压中国的情况下，不可排除日本在谈判中对中国提高要价的可能性，而韩国也会为营造更有利于本国企业的市场环境在部分领域与日本保持一致态度有鉴于此，中国可能在知识产权、边境监管、非关税贸易壁垒、国有企业、服务贸易等方面会面临较大的谈判压力。
（三）域外国家对中日韩一体化进程的干扰
一方面，特朗普政府利用美日欧在贸易规则上的合作，限制日本参与中日韩合作的深度。仅在2018年，美国就利用“七国集团”“世贸组织”平台，联合日本、欧洲先后就补贴问题与数据跨国流动标准对中方发起攻势，而日本也同意就“纠正第三方市场扭曲行为开展合作”。美国很可能利用日本与中韩的谈判机遇，引入美国相关诉求，重点强调国有企业及市场补贴等议题，进而提高协议达成的难度。另一方面，特朗普政府启动美日贸易谈判，可能对中日韩FTA谈判进程构成干扰。此外，考虑到日本同时面对美国及与中韩的谈判，美国对日本的持续施压也会导致日方将FTA谈判重点转移至美国方面，间接干扰中日韩FTA谈判进程。
四、中日韩FTA的前景与中国的推进策略
（一）中日韩FTA的前景
纵观中日韩FTA发展历程，中国推动谈判的态度始终最为积极，韩国次之，日本的立场则相对谨慎。特朗普政府将日本置于贸易谈判的末位，意味着安倍政府可能面对单独应对美国贸易压力的不利局面。有鉴于此，日本积极参与RCEP谈判进程，完成CPTPP、日欧 EPA 协议谈判，都是提高自身与美国博弈筹码的应对举措。日本同意2019 年启动三轮中日韩 FTA 谈判，显示三方合作的短板有望获得弥补。此外，随着中韩FTA服务、投资领域谈判加速，日本在中韩市场中的竞争优势可能进一步萎缩，也会对其形成压力，提高日本对中日韩 FTA 谈判的积极性。相对而言，韩国始终对中日韩FTA保持开放态度。近期，日韩历史、政治分歧蔓延至经济领域，两国贸易纠纷成为短期内影响中日韩合作深度的阶段性制约要素。但是，面对全球保护主义浪潮，日韩将贸易摩擦激化为大规模贸易战对双方乃至区域均有害而无利，如果政治、历史分歧获得控制，双方经济合作回温的可能性依然存在。总体而言，特朗普政府贸易保护主义政策对中日韩的冲击，提高了各方参与中日韩FTA的积极性，为各方突破瓶颈带来重要机遇。
（二）中国的推进策略
第一，强化中日韩政治互信，管控分歧，保障三边 FTA 谈判进程稳步推进。中日韩历史纷争与政治分歧是结构性问题，难以短期得到解决，通过强化政治互信，有效管控分歧， 避免高级政治影响低级政治，对中日韩 FTA 谈判具有重要意义。在中日关系方面，中国应充分利用日本为2020年举办东京奥运会的良好契机，加强首脑外交作用，为管控两国政治分歧营造有利条件。而在中韩关系方面，中国应利用文在寅政府对朝鲜的缓和政策，深化两国在维持半岛和平、稳定方面合作的共识，推动两国战略合作关系“再出发”。应对美国的 “脱钩”言论，中国应阶段性突出工作重点，持续加强与日韩的沟通，减少中美竞争对中日、中韩关系的冲击，管控与日韩在海洋权益、裁军、通信技术管理方面的分歧，加强对国内舆论的引导，避免将日韩完全推向美国阵营，进而降低政治因素对三国贸易谈判的不利影响。
第二，坚定扩大市场开放，积极应对日韩在规则领域的诉求，为中国打造面向全球的高标准自由贸易区网络奠定基础。自进入21世纪以来，发达国家不断深化彼此经济合作， 打破区域地缘范围，建构面向全球的“高水平自由贸易”，能否接受所谓“高标准开放”很可能成为未来发展中国家产品获准进入发达国家市场的前提。简单否定 “高标准贸易规则” 并不利于中国与贸易伙伴的合作，更不利于国内深化改革与高标准自贸区网络的建设。当前， 中国已明确“加快构建开放型经济新体制”，并持续推动商品、投资市场对外开放，未来应持续保持开放务实的心态，在“自主创新空间”不受损的前提下积极应对日韩在规则领域的诉求。
第三，扩大服务贸易市场开放，缓解关键性敏感产业的市场开放压力。中日韩在服务贸易领域整体竞争力不强，各部门比较优势相似，且各方进出口需求旺盛。因此，服务贸易领域合作有望成为三国经贸发展的新增长点。中国可在运输、旅游、计算机和信息服务等具有竞争优势的领域开放市场，并在娱乐、视听、教育、环境、医疗、健康、旅游等日韩所关注的服务业方面提高开放力度，引进先进的设计、物流、研发等生产性服务业，缓解日韩在汽车、金融、通信等敏感产业的过度“要价”压力。此外，中国应积极应对韩FTA第二阶段谈判，以高于RCEP 的标准对韩国企业营造更加自由的投资与服务贸易市场，提高日本对本国产品市场份额萎缩的“损失风险”，提升其对三国FTA 的需求。
第四，开拓合作新领域，提高各方对中日韩 FTA 的收益预期。在中日韩合作出现新动力的情况下，通过第三方市场合作创造新增长点，提升日韩对一体化进程的收益预期，有利于提高各方在市场开放与规则领域的妥协意愿。中国提出的“中日韩+”是可以有效发挥三方互补性，实现互利共赢的合作新模式，有利于各方弱化竞争意识，加强合作共识。在具体合作领域上，一方面，中日韩应扩大就各国援助对象与情况的信息共享，挑选共赢的合作领域，发挥各方在基础设施建设、运营等方面优势，推动基础设施合作。另一方面，日韩也可发挥自身在金融、保险、设计、咨询等领域研发优势，加入中国“一带一路”建设的沿线相关项目当中。
