赵莉梅 内蒙古商贸职业学院
摘要：近年来，随着对外开放进程的逐渐加速，我国与海外国家经贸合作往来日渐频繁，国有资产出海规模不断扩大。然而目前，我国海外投资管控体系不完善，且多数国有企业对境外投资国市场环境了解不充分、境外投资与管理经验不足，致使我国境外国有资产流失风险逐渐增大，发展中国家成为境外国有资产流失重灾区。为此，文章首先分析了我国境外国有资产流失的基本状况，进一步探讨境外国有资产流失风险形成的原因，最后提出防范境外国有资产流失风险的具体机制。
境外国有资产是指，我国国有企业、事业单位和政府部门等境内投资者，在境外投资设立各类境外机构，所涉及资金中应属国家所有的各类资产。主要包括境内投资者向境外投资设立企业或购买股票形成的资本及权益，境内投资者在境外投资设立非经营机构形成的国有资产，境外机构依法接受的赠与、赞助和应属国家所有资产等。近年来，随着我国“走出去”与“一带一路”战略的深入开展，我国政府部门和国有企业均加大了对外投资力度，国有资产对外投资总额不断扩大。为此，2018年5月，李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上表示，要加快完善国企境外投资监管体系，防范境外投融资、产权交易、代理担保等环节的国有资产流失。因此，深入研究我国境外国有资产流失的风险防范，对保护我国境外国有资产、促进国企海外业务拓展具有重要的现实意义。
一、我国境外国有资产流失的基本状况
（一）境外国有资产流失规模增大
近几年，随着国家“走出去”战略的推进，我国境外国有资产总量大幅增加。据国家统计局发布的数据显示，截至2017年底，我国国家外汇储备达到31399亿美元，较2016末增加了1294亿美元。且根据测算，2017年，我国国有企业对外直接投资总额约为480亿美元，其中对“一带一路”沿线国家的投资额约为50亿美元。与此同时，境外国有资产流失规模日渐增大。另据中新网2017年12月报道显示，2010-2017年间，通过对67家中央企业的793个境外项目进行监督和检查，国资委部署的国有重点大型企业监事会发现各类问题和风险共2648项，涉及资产总额和合同额分别约为4026亿美元和774亿美元。例如，2015年中投集团对澳大利亚帕拉丁铀矿公司和部分稀缺资源类矿业项目等多项投资，投资收益率-2.96%；2015年，在我国审计署对10户央企的93项境外业务抽查中，共发现10起重大违纪违法问题，造成23亿美元的国有资产流失；2016年上半年，中海油海外投资共亏损10.8亿美元。在近年来我国境外国有资产流失规模日渐增大情况下，风险逐渐增多。
（二）交通基础设施、电力是境外国有资产流失频发领域
长期以来，交通基础设施、电力一直是我国境外国有资产流失的频发领域。例如，中铁集团承建的委内瑞拉北部平原铁路项目，因项目烂尾亏损4亿美元；中海外投资波兰的A2高速公路建设项目，以及中国铁建与沙特政府的麦加轻轨项目，均因工程推迟造成了国有资产流失，前者遭到波兰政府索赔2.71亿美元，后者亏损约6.5亿美元。另据中新网报道，过去十年，中国对外投资失败金额最高的领域即为能源电力。例如，2016年，中广核对英国欣克利核电的投资项目，先后经历经过两次拖延、变卦，为中广核带来了巨大的经济损失。再如，由国家电网投资的柬埔寨基里隆Ⅰ号和Ⅲ号水电站项目，在其全资子公司国新投资2015-2016年的经营中持续亏损，亏损额分别为485万美元和214.7万美元。为此，国家电网在2017年初被迫低价转让了国新投资100%股权与债权。根据新闻网整合数据显示，我国在核电和铁路方面的境外国有资产流失数量，在全部境外国有资产流失中的占比超过50%。在我国境外国有资产流失行业领域中，交通基础设施和电力的境外国有资产流失最集中、最频繁。
（三）境外国有资产流失类型较为多样
我国境外国有资产流失的类型较为多样，除了国有企业境外投资额外，还包括企业境外股票、银行存款、商业票据等资产。例如，中石化以18亿美元收购了加拿大Tanganyika石油公司100%股权，并获得了该公司在叙利亚和埃及的石油勘探和开采权，但后期高额的石油炼化成本使得中石化亏损了超过14亿美元。中石油曾经在海外支出250亿美元投资了80多个海外项目，年均收入约为16亿美元，后因高昂工资与高管贪腐等，造成集团海外银行存款与投资额等国有资产大量流失。2016年初，东方航空股份有限公司下属香港全资子公司东航海外，以每股不低于发行金额3.8美元且不高于5美元的额度，收回了其全部海外人民币债券及相应利息，造成了国有资产的境外流失。除此以外，我国央行掌握的外币储备资产和对外债权等官方外汇储备，以及金融机构的境外投资资金等，也是境外国有资产流失的主要类型。例如，曾经中国平安保险收购比利时富通集团，造成了超过33亿美元的亏损额。
（四）发展中国家成为境外国有资产流失集中地
现阶段，发展中国家是我国国有资产流失最为集中的地区。据新闻网整合数据显示，我国超过60%的境外国有资产流失案件发生在发展中国家，包括利比亚、印度尼西亚、墨西哥、缅甸等。例如，我国国有企业曾对利比亚投资建设了40余个大型项目，后利比亚爆发内战，致使我国央企在利比亚的投资项目搁置。其中，中国水电承建的6个项目、中国建筑承包的工程项目、中国铁建承包的3个工程、中工集团承建的房屋建设项目和中交建设在苏拉塔500套住房项目，分别损失了17.88亿美元、27.7亿美元、42.37亿美元、40亿美元和48亿美元。再如，中石油集团旗下大庆油田所属的印尼子公司收购的印尼Limau油田，最终造成了3.5亿美元的亏损；中铁建投资墨西哥高铁项目，后墨西哥单方决定取消此项目，为中铁建带来了巨大的经济损失；中冶集团投资的巴布亚新几内亚瑞木镍钴矿项目，在2015-2017年期间总亏损超过4.5亿美元；中国电力投资集团投资的缅甸密松水电站项目，因环境影响被持续搁置，最终造成约11亿美元的国有资产损失。可见，我国境外国有资产流失事件大多发生于发展中国家地区。
二、我国境外国有资产流失风险形成的原因分析
（一）对境外投资市场环境了解不充分，投资决策失误
一般而言，国外与我国在政治、经济、文化与制度环境等方面存在较大差异。而由于国有企业缺乏对东道国市场环境和中外差异的全面了解，投资盲目、决策失误致使我国境外国有资产面临流失风险。例如，中投公司曾经以每股31美元的价格，购买了美国黑石集团不足10%的无投票权股权。但由于没有充分了解资本主义国家的市场经济规律，也未充分了解和分析美股市场的上升空间，致使后期黑石股价跌至每股3.55美元时，中投公司亏损了83%，共造成27亿美元的国有资产流失。为了降低亏损额度，中投公司开始逐步出售其在黑石集团的股份，至2018年3月15日全部售完。再如，中海外投资建设的波兰高速公路项目，因不了解波兰工程建设市场，导致工程无法提价而违约推迟，后遭受2.71亿美元损失。另外，曾经中钢集团花费12.5亿美元用于收购澳大利亚中西部股份有限公司的西部矿山，但因收购前未充分调查矿山市场情况，导致投资决策失误，误将赤铁矿买为开发成本高且价值低的磁铁矿，最终造成了14.4亿美元的亏损。可见，对境外投资市场了解不充分，投资决策失误，是我国国有资产流失风险形成的重要原因之一。
（二）国有企业境外投资与管理经验不足，抗风险能力差
我国国有企业海外投资起步晚，境外投资与管理经验均不足，企业风险防范和应对能力较差，无法及时、有效遏制因境外政策与市场环境改变带来的亏损。例如，中投资公司曾先后出资56亿美元和12亿美元，购买了美国摩根士丹利约11.64%的转股债券。但美国随后发行的《金融监管法案》中规定，对持上市公司股份比例超过10%的金融机构控股公司进行严格监管，中投公司正好在此范围之内。为了降低经营风险，中投公司开始减持其在摩根士丹利的普通股，最终造成了超过9亿美元的外汇储备亏损。再如，中机新能源有限公司在投资危地马拉Jaguar项目中，由于缺乏投资经验，被美国艾奕能源欺诈了3亿美元。另外，我国海外中国央企的治理结构与管理经验也较为缺乏，国有企业的董事会、监事会等管理制度无法有效发挥应有作用，加上股东大会、董事会、经理层、监事会等组织结构之间缺乏有效的制衡监督管理机制，致使企业内部控制效率较低，难以有效评估和规避境外国有资产流失风险。据独立组织调查结果显示，我国超过50%的国有企业海外投资均为亏损状态。整体来看，国有企业的境外投资与管理经验较少，抗风险能力差，是引起我国境外国有资产流失风险的又一原因。
（三）海外投资管控体系不完善，境外国有资产监管难度大
现阶段，我国缺乏完善的海外投资管控体系，境外国有资产监管难度较大，导致我国境外国有资产面临流失风险。当前，我国针对境外国有资产监管的法律体系尚未建立，适用于国企海外投资管控的政策法规也较少，仅有2017年12月发布的《企业境外投资管理办法》和2018年初制定的《境外投资敏感行业目录》，此两项文件均于2018年3月1日才开始实施。并且，我国国有企业境外投资“备案为主，核准为辅”管理模式较为传统，国有企业境外资产的管理和监督权被分割，由国资委、商务部、外汇管理局、国家海关等部门共同管理。这种多部门分头管理的模式，导致政府部门、政企间的海外投资信息不对称，降低了境外国有资产监管效率。另外，我国会计师事务所等中介机构发展也不完善，信息披露效果较差，致使国企在境外投资时面临严重的资源碎片化问题，增大了境外国有资产的监管难度。而境外国有资产难以监管，又导致境外国有企业面临滥用职权、贪污腐败和玩忽职守等问题，进一步加大了境外国有资产流失风险。例如，中国航油（新加坡）公司的原总裁陈久霖，因豪赌原油期货等违规操作，导致500万美元的国有资产流失。
（四）海外央企存在恶性竞争，境外国有资产经营效率低
我国央企在海外市场存在恶性竞争，导致境外投资国有资产的经营效率低，也会引发我国境外国有资产流失风险。例如，在阿根廷政府机车外包项目中，中国北车、阿尔斯通等多家公司均向阿方报价，其中中国北车的报价230万美元/辆。然而在中国北车等待中标过程中，中国南车四方未经报价，也未向机电产品进出口协会报备突然冲入市场，并以127万美元/辆的“超低价”抢下了此项目。并且，南车四方最终与阿根廷内政部最终签署了409辆车的合同，总价值5.14亿美元，订单数量与金额均远超阿方最初计划，严重打击了比中国南车更早进入阿根廷市场的中国北车。由于我国央企在海外投资中恶意竞争市场的行为，致使国际市场对中国企业品牌声誉的印象较差，我国境外国有资产经营效率低。且中国企业在国际市场的恶性竞争声誉，使得我国企业在国际谈判中大多较为被动，为国有资产带来了境外隐性流失风险。南车四方在阿根廷的低价“恶性竞争”，导致阿根廷政府对我国其他企业的最初报价产生质疑，因此暂停了我国其他公司已签约项目，最终共造成近30亿美元的损失。
三、我国境外国有资产流失风险的防范机制
（一）出台国有资产监管高层次法规，保障境外监管效力
高层次法规可以为境外国有资产监管提供有效保障，当前我国境外国有资产急需一部具体的监管条例。因此，我国应出台境外国有资产监管的高层次法律规范，为国有资产境外投资提供保障与依据。高层次法律规范应有效结合现有海外投资法规基础，如《中央企业境外投资监督管理暂行办法》、《境外国有资产管理暂行办法》和其《实施细则》等，结合当前国有企业海外投资与境外国有资产流失主要表现，补充境外国有资产监管法规条例。例如，可将《境外国有资产管理暂行办法》中的高效条例保留，进一步增加更为严格的境外国有资产监管规定细则，明确监管主体的责任与义务。通过此种方式出台境外国有资产监管的高层次法规，从而促进境内、境外双条例监管格局形成，提高国有资产在国内、国外差异化监管环境中的适应性，保障境外国有资产监管效力。
（二）设立专门中介机构，强化境外国有资产信息披露
我国国有资产境外投资过程中，缺乏对国有资产境外投资资金的信息披露，致使许多国境外国有资产流失无法追溯。为此，我国应学习网络借贷信息中介机构向公众披露网络借贷备案信息、组织信息和审核信息的方式，设立专门针对国有资产境外投资中介机构。通过国有资产境外投资专门中介机构，向公众披露国有资产海外投资的备案信息、组织信息和审核信息，包括投资去向、金额、盈亏细则、每年度财务审计报告等；披露境外国有企业合并、减资、分立、被责令停业、整顿、和涉及重大诉讼与仲裁等全程动态跟踪信息，做到境外国有资产监管有法可依、行业境外发展有章可循。例如，我国可在现有会计师事务中介机构基础上，进一步提升其信息披露职能，将国企境外投资碎片化资源与信息相整合，形成境外国有资产的全程化、整体化、可追溯监管。
（三）建立交叉式企业治理结构，提高境外投资科学性
境外投资决策的合理性与科学性，极易受其境内母公司治理结构的影响，因此我国境外投资国有企业应不断优化治理结构，完善组织架构。具体而言，境外投资国有企业应形成由董事会、总经理、各部门高管等结成的交叉式治理结构，将企业决策权、监督权与执行权相分离。例如，国有企业境外产权等级、产权转让、资金划拨和采购等权职，应由多个部门领导进行交叉审批与监管。在此过程中，境外投资国有企业应建立严格、规范的财务制度，通过及时、准确传送境外分支机构财务信息方式，由境内母公司及时进行风险预防。同时，境外投资企业还应构建多元化股权机制，通过多远交叉治理，制衡境外企业管理者权利与行为的方式，推进项目投资决策的法治化、民主化和科学化，防止境外国有企业滥用职权、贪污腐败和玩忽职守等问题的发生，从而控制境外国有资产流失风险。
（四）基于风险导向，完善国有企业内部审计监控体系
为了有效提高境外投资国有企业的风险预警与防范能力，降低境外国有资产流失风险，国有企业应基于风险导向，完善境外资产内部审计监控体系。具体而言，我国应借鉴英国国有资产监督组织模式，结合我国境外投资实际情况，建立由国资委领导的境外国有资产审计委员会制度，保证国企出资人的监督职责，提高国有企业内部审计地位。并且，风险导向内部审计监控体系的运作，需将风险审计与业务审计、管理审计相结合，将风险思维贯穿于内部审计工作的组织与实施过程中，通过事前分析投资国政治、经济环境与市场前景等，降低国有企业境外投资的经营管理风险和作业风险。通过风险导向监控体系，强化境外投资国有企业的内部监督，实现境外国有资产监督的全面覆盖、协同配合，确保国有企业境外资产保值、增值。
（五）发挥大型国企成功投资经验，提升整体抗风险能力
目前，我国国有资产海外投资的失败案例虽然较多，但也有不少成功经验，如中国交通建设集团在印尼跨海大桥项目、中能建葛洲坝伊朗鲁德巴水电站项目、中海油收购加拿大尼克森公司等。因此，我国国有资产海外投资过程中，应充分借鉴这些大型国企的成功投资经验，提升国有资产境外投资的整体抗风险能力。我国国有资产在海外投资前，首先应获得投资国与本国政府的批准，为投资成功打下良好基础。同时，境外投资国有企业应分析投资项目中潜在的风险因素，包括他国阻碍、项目发展前景、投资国政局与市场环境等，并做好相应的风险防范方案。此外，我国国有资产境外投资时，应寻找本行业领域具有海外投资成功经验的大型国企做全程投资指导，根据其成功投资经验快速、高效完成项目投资，降低因投资时间过长导致的不必要资金流失风险。
