欧盟外商直接投资审查条例改革对中国的影响及政策选择

由军强

（中国社会科学院财经战略研究院 北京 10073）

　　摘要：作为全球最开放的经济体之一，欧盟新的直接投资审查条例对中国造成了一些影响。对欧盟外商直接投资审查条例的制定背景进行分析，从适用范围、审查的考量因素、实体和程序性要求等方面阐述欧盟外商直接投资审查条例的核心内容。通过分析欧盟外商直接投资审查条例对中国投资的影响，认为中国应采取的对策包括增加双方领导人交流，实现战略合作，提升彼此信任；对《外商投资法》不断深化改革，加强中国与欧盟成员国之间的谈判关系；不断完善和调整投资管理的体制，引导中国对欧盟进行投资的企业；强化投资规定、认真评估风险。

2019年，欧委会，即欧盟委员会，对外实施欧盟外商直接投资审查条例（下文均称条例），并于4月10日起开始生效。该条例明确指出，各成员国依旧保留原本生效的审查机制，不受该条约影响。就欧盟而言，我国一直把它作为重要的直接投资地。自2008年起，我国在欧盟的直接投资一直呈现上涨趋势。2018年，我国对欧盟多个国家的投资流量第一次实现了百亿美元的突破，具体数额为126.39亿美元。在2018年年末的时候，我国对欧盟投资存量总额为896.35亿美元，是2008年的28倍。按照条例的规定，欧盟地区将把审查的焦点聚焦到能源与运输等重要性基础设施以及人工智能等核心技术方面，此外，投资国是否被他国政府掌控或者需要接受外国的救助等也是影响欧盟审查的重要因素。着重探讨欧盟发布该项条例是出于什么样的背景；该项条例规定的具体制度设计是否合理，法理运用是否准确；会不会影响我国与欧盟之间的合作关系以及该条例公布后，我国应采取的措施。

一、欧盟外商直接投资审查条例的制定背景

最近几年，一些经济发达的国家在面对外国投资时，通常表现得十分小心谨慎，并且发布了许多限制投资的措施。更有甚者，有的国家直接将投资审查的方式规范化，这些现象无疑促使欧盟尽快进行FDI审查。《1975年外国收购与接管法》于2015年11月在澳大利亚进行了修正，修正后的法律指出，外国投资者审查委员会应当加大投资审查力度。另外，在2017年年初，澳大利亚还增设了许多重要性基础设施中心，并借助核心资产登记等形式，将电信、电力、水资源等集中起来，进行统一管理，目的是减少风险发生。2018年的8月份，特朗普签订了《外国投资风险评估现代化法案》，这项举动意味着美国外国投资委员会的权利得到进一步提升，同年11月，该法案开展试点计划（Pilot Program）。美国的审查范围在原来的基础上逐步扩大，开始涉及核心技术领域的非控制性投资，以及将飞机制造业、半导体等27个领域的企业服务情况，强行加入申报的范围，并且在此基础上确定了整个申报流程。这样做的目的是为了保护美国自身的知识产权和核心技术。欧盟理事会意识到，各贸易成员国都已经确立了本国的审查方式，但从整个欧盟的角度来讲，却一直缺乏维护公共秩序与安全的FDI审查结构。该条例从起草到正式生效仅用了很短的时间，说明了欧盟国家明显的政治企图。

中国和欧盟国家之间的投资一直呈现不均衡的趋势，这在一定程度上引起了欧盟对我国的高度重视。日本、瑞士和美国一直是欧盟FDI重要的来源国，但在1995-2015年，三个国家的投资总额都有所下降。与之相反的是，在这20年的时间内，我国对欧盟的投资总额增加了60%。2016年是我国对欧盟投资力度较大的一年，总投资额度为35亿欧元，较前年相比，实现了超7成的增长量；与2009年相比，实现了7.5倍的增量。并且大部分投资用在了相关设备和高新技术研发等领域。就目前双边投资形式来讲，整体呈现的状态是此消彼长。同年，欧盟对中国的投资资产整体下滑到80亿欧元，与中国在欧盟的投资相比，不足其三分之一的份额，表现出了严重的不对等性。造成这一现象的原因是，欧盟觉得外国一些公司通过并购的形式，可能会掌握到核心技术，或是相对隐私的信息，这些都不利于欧盟的产业发展，甚至还会扰乱公共秩序与安全。中国与欧盟之间的不平衡投资关系，也是加快欧盟增加FDI审查的重要因素之一。

二、欧盟外商直接投资审查条例的内容

此项条例的发布，会不会影响我国的发展，我国又该如何让应对，就有必要深刻了解条例适用哪些方面，了解审查时都要纳入哪些参考因素。

（一）适用范围

条例第二条规定，把外国投资者进行的所有投资都定义为直接投资，这样做的目的是为了扩大欧盟与其他成员国之间的经济往来，保证经济能够持续进行，并进行良好沟通，确保欧盟可以插手投资国的公司运营或者能掌控公司内部投资情况。就评估标准而言，条例第八条把欧盟大量投资或法律意义上的重要设施建设、核心科技等领域纳入参考范围，并在相关附加文件中，同时列出了包括人工智能、半导体在内的六种清单计划。

（二）考量因素

虽然条例中给予了成员国知晓审查衡量因素的知情权，但是为了确保该项机制的公开与透明，并且为欧盟和其他国家提供审查方向，条例第四条列举了评估可能会带来的影响因素，要求进行综合评估时，从六个方面（如表1所示）进行考虑，并将投资的背景作为核心因素加以考量，以此建立审查系统的非排他性标准，可以看出，外国在欧盟的投资审核会更加严格。

（三）具体要求

1.遵循相关原则。欧盟各成员国都应当遵循以下原则：第一，成员国之前具有的决定权不发生改变，条例赋予成员国可以修订、沿用或者是采取新的制度的权力，在本国领域内，成员国可以维护自身利益与公共秩序为由，对外来直接投资进行审查；第二，审查要公开公正，在进行审查时，所有的准则和流程应当是公开的，不允许差别对待和歧视投资国，尤其是成员国应当就审查范围、原因、审查依据作出明确说明；第三，重视外界声音，成员国进行审查时，要准确使用时间表，对于他国发表的看法要认真对待，并悉心听取欧委会给予的审查建议；第四，保密义务，成员国应当充分保护从直接投资国获得的商业秘密；第五，确保审查结果可救济，在成员国做出审查结果后，相关投资者可以就该结果行使追索权，保障自身利益。

表1 欧盟成员国和欧委会审查时的考量因素

2.履行报告义务。每年3月31日前，成员国需要向欧委会上交本国年度内的FDI报告，在这段时间里，如果成员国已经有了自己的审查机制，那么，还需要向欧委会报告本年度的执行情况，包含所做的一切决定。作为欧委会，则应该向欧盟理事会以及欧洲会议汇报条例的在本年度内实行的状况，并及时予以公布。为了统一成员国提交的报告信息，并能够进行对比，同时也为了督促成员国及时提交报告的义务，欧委会应当为各成员国制定统一的表格样式。

3.构建合作机制。每个成员国都应该在第一时间内将本国境内该年的审查情况及时告知除自身之外的其他组织和国家。同时还要提交条例第九条第二款规定的所有内容。如果成员国认为FDI审查会威胁国家安全，并能加以举证说明，则可要求其他成员国发表言论，或者让欧委会发表自己的看法。此外，根据条例内容，欧委会和各成员国之间应当有便于交流的地方，并确保安全和保守秘密，以便大家进行合作和交流。