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印度尼西亚对华反倾销的现状、成因及应对策略

发表于:2020-06-30 17:48 作者:admin

杨光明*  潍坊学院

摘要:1996-2018年,印尼频繁针对中国商品发起反倾销调查,不仅立案数量多,涉案产品广而且实施反倾销措施的比例高。中国已经成为印尼反倾销调查最大目标国,钢铁产品是印尼反倾销调查最大目标产品,而且印尼对华反倾销调查均是以征收反倾销税结案的。由此看,印尼对华反倾销的频率和力度均较大。基于此,中国政府应该在中国-东盟自贸协定升级版的框架下加强与东盟、印尼就贸易救济问题进行谈判和沟通,适时发起对印尼的反倾销调查以形成遏制之势;中国企业应该积极应诉并利用好价格承诺规则,改变对印尼产品出口结构与策略。

    一直以来,学界及实务届多倾向于关注欧美发达国家对华反倾销。实际上,发展中经济体对华反倾销一点也不比发达国家少,甚至是更多。按照WTO 网站(http://www.wto.org)和中国商务部贸易救济案件数据库(http://www.cacs.gov.cn)的统计看,当前对华发起反倾销最多的国家是印度,印尼位于第五位。可见,我们在关注欧美发达国家对华反倾销的同时,也需要关注发展中经济体对华反倾销的现状及特征。印尼自从1996年9月发起第一例对华反倾销调查以来,已经成为全球主要的对华反倾销发起国。从1996年至今,印尼不仅将中国作为反倾销的首要国家,也是东盟10国对华发起反倾销调查最多的国家。而且,中国-东盟自由贸易协定及升级版生效以来,印尼对华反倾销不仅没有减少,反而有强化之势。中国作为东盟主要贸易伙伴,印尼频繁对华发起反倾销调查,对两国经贸关系造成了较大的负面影响。

一、印度尼西亚对华反倾销的现状

(一)案件数量

按照WTO 网站(http://www.wto.org)和中国商务部贸易救济案件数据库(http://www.cacs.gov.cn)的统计显示,1996-2018年间,印尼对华发起了32起反倾销案件调查,其中有24起案件以实施反倾销措施结案,分别占到了印尼同时期发起反倾销调查案件总数的25.8%及实施反倾销措施案件总数的32.4%。在这23年时间内,印尼针对全球22个国家或地区发起124起反倾销案件调查及对19个国家或地区的74起案件实施了最后的反倾销措施,从数据和比例上看,中国无疑是遭遇反倾销调查及被实施反倾销措施最多的国家。在印尼发起反倾销调查5大目标中,中国遭受的反倾销调查案件数量及被实施反倾销措施的远远超过其他4大目标。从年份上看,2013、2005年是印尼对华发起反倾销案件最多的2年,分别达到4起,4起案件均被最后裁定实施反倾销措施。

(二)涉案产品

印尼对华发起反倾销案件共涉及到6个类型的商品,包括钢铁产品12起、化工产品6起、纺织品6起、食品3起、药品2起、陶瓷3起。其中钢铁产品是遭遇反倾销调查最多的产品,其比例达到了37.5%。从执行率上看(即采取反倾销措施案件占发起反倾销调查案件的比例),食品、陶瓷和药品等三大类产品的100%,对钢铁产品执行率为75%,对纺织品执行率为66.7%,对化工产品执行率为50%。

(三)实施结果

印尼针对中国发起的32起反倾销调查案件当中,其中24起案件最后被实施了反倾销措施,7起案件没有被实施反倾销措施而结案,另还有1起案件正处于调查之中,尚未作出裁决结果。在被实施了反倾销措施的24起案件中,有14起案件因为反倾销措施期限届满而结案;此外10起案件还处于反倾销措施实施当中。这10起案件中,有3起案件是因为反倾销措施未届满处于执行中;另7起案件因被印尼主管部门延长了反倾销措施的执行期而处于执行中。从这24起案件实施反倾销措施的形式看,全部采取了单一征收反倾销税,其中2012年的陶瓷餐具案件,中国全部涉案企业被征收97%的反倾销税,是执行税率最高的案件。没有任何一起案件以价格承诺措施作为处理结果的。从这个角度看,印尼针对中国商品实施反倾销措施的程度是较重的。

另外7起案件没有被实施反倾销措施,其中1起案件被裁定为不构成倾销行为;1起案件被裁定为对印尼国内相关产业不构成伤害;1起案件被裁定印尼国内市场上同类产品价格与中国产品出口没有必然关系;2起案件被裁定为损害行为与中国商品倾销没有因果关系;还有2起案件被印尼反倾销管理部门认为,如果对涉案中国企业征收反倾销税不符合印尼国家整体利益,按照撤案处理。

二、印度尼西亚对华反倾销的特征及其成因

(一)中国是印尼发起反倾销的最大目标国

1、中国对印尼出口贸易额及顺差额在不断增长。1995年的时候,中国对印尼出口额仅为14.36亿美元,到2018年已经飙升到480.5亿美元,20多年时间内增长了33.4倍。在贸易增长的同时,中国对印尼的贸易顺差也从1995年的6.41亿美元上升到2018年的200.2亿美元。中国已经成为印尼进口第一来源国和贸易逆差最大国,与印尼其他的主要贸易伙伴相比,印尼对华逆差额增加幅度最大。从实践中看,如果一个经济体对另一经济体出口不断增加导致两个经济体之间的逆差额日渐增多,处于逆差的一方就会用贸易救济手段来缩小逆差数额。显然,中国对印尼出口不断扩大且印尼贸易逆差也在不断扩大,直接造成了印尼对中国商品频频发起反倾销调查。

2、两国主要是以产业间贸易为主。因两国产业结构的差异,中国对其出口的产品主要是工业品,如钢铁、机电、化工、塑胶等产品;而印尼对中国出口的产品则主要是能源、矿产资源产品及初级农产品等。这种产业间的贸易模式,加上中国在制造业中的优势地位,使得中国自印尼进口的产品具有较强的替代性,而中国出口到印尼市场上的工业品具有较强的价格优势,从而导致印尼产业结构调整受到一定冲击,继而引发了其频频对华产品反倾销调查。

3、中国非市场经济地位的影响。印尼从1995-2004年之间承认中国是完全市场经济地位国家,而从2004年至今,印尼则不承认中国的市场经济地位。因此在对华反倾销调查中,印尼往往会采取替代国的计算方法,用印度、墨西哥和韩国等国家的同类产品生产成本来衡量中国出口到印尼市场上的价格,而这些国家人力资源成本高,同类产品价格往往会高于中国产品,进而导致中国产品很容易被裁定为倾销。

4、政治因素的影响。过去几十年内,两国政治关系比较敏感。苏哈托集团统治印尼的30多年,一直奉行的是排华和反华政策,导致印尼国内反华势力极为猖獗,对双边经贸关系发展造成了巨大的负面影响。进入新世纪以来,虽然印尼国内反华、排华势力得到了一定程度的遏制,但长期以来的对华偏见还是存在的,“中国威胁论”在印尼有较大市场,进而对自中国进口的产品频频发起反倾销调查,以降低中国产品在印尼市场上的影响力。

(二)钢铁产品成为印尼对华反倾销力度最大的产品

1、钢铁产业在印尼属于敏感领域。印尼虽拥有丰富的铁矿石资源,但钢铁产业极为落后,有各类钢铁厂140家,多数是集中在爪哇岛,且大部分属于中小企业。喀拉喀托钢铁厂是印尼最大的钢铁企业,但每年粗钢产量也只有600万吨,却占到了其国内钢铁产能的50%。正是因为其钢铁产业技术水平低、制造工艺落后及设备陈旧,不仅导致钢铁产品质量差和市场竞争力不足,而且价格还居高不下,容易受到冲击。印尼政府一直致力于工业化,对钢铁产业加以贸易保护,实施进口配额制度。中国的钢铁产品进入印尼国内市场化,价格、质量优势极为明显,对印尼国内钢铁产业造成了较大冲击,印尼不得不对中国钢铁产品发起反倾销调查来遏制中国钢铁产品的出口。

2、钢铁产品是印尼主要的大宗进口商品。近些年来,随着全球产业的转移以及其国内劳动力成本低的优势,印尼国内建筑业、汽车工业、造船、机械等产业发展迅猛,直接拉动了对钢材的大量需求。但其国内钢铁产品无论是质量还是产量,均不能满足其市场需求。印尼每年需要从国外进口大量钢材及初级品,在1996-2018年间,钢铁是印尼主要的进口商品,且一直处于逆差状态。2018年,印尼钢铁的进口量为1897.36万吨,是仅次于机电、化工之后的第三大进口商品。钢铁产品长年大量进口且处于逆差地位,是其发起反倾销调查的直接原因之一。

3、中国是印尼钢铁产品进口最大来源国。2018年中国对印尼钢铁出口量达到了840.2万吨,占到了印尼钢铁进口总量的44.2%。中国的出口量相当于日韩、俄罗斯三国对印尼钢铁出口量的总和。不仅出口量大,而且近些年中国钢铁产能大大过剩,国内企业为了争夺海外市场份额,相互之间恶性竞争,低价出口成为钢铁产品占领海外市场的基本策略。

(三)印尼对华反倾销措施均以征收反倾销税作为处理结果

反倾销税和价格承诺是实施反倾销措施的两种形式。从实践上看,征收反倾销税对被反倾销国的商品及企业影响要大于价格承诺措施的影响。如果以征收反倾销税作为处理结果,其对外国商品的抵挡程度以及对国内市场保护效果更为直接。而在过去20多年时间内,印尼从未对中国商品反倾销按照价格承诺形式作为处理结果,全部采用的是征收反倾销税形式作为处理结果。之所以如此,一方面,印尼长期实施贸易保护主义政策。2004年苏西诺上台后,大力发展制造业,并提出要在2025年使印尼跻身于全球10大经济体行列。为此,印尼政府大力引进外资来促进制造业发展,并在WTO框架下利用贸易救济措施来保护本国市场。在这样的情况下,中国作为印尼第一大进口国和贸易逆差国,在对华反倾销过程中使用征收反倾销税这种直接措施比价格承诺更为有效。另一方面,中国企业对印尼反倾销调查应诉并不积极。按照WTO《反倾销协议》,一国对另一国发起反倾销调查过程中,初步裁定倾销行为与损害后果有直接关系,并采取了临时反倾销措施,应诉国企业可以承诺提高出口价格或停止以倾销价格销售商品。在承诺得到发起国反倾销机构确认后,双方还可以就价格承诺正式达成协议,发起国终止反倾销调查。长期以来,中国企业对印尼反倾销应诉不积极,很多企业甚至完全放弃应诉,自然就无法适用价格承诺规则。

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